乡镇财政的过去、现状及未来

――赵少钦“农业税减免后乡镇财政状况调研报告”的读后思考

赵少钦的研究所依据的样本不大，是一种典型调查。毛泽东对这种方法曾有过精辟的见解，他说，“如果有问题，就要从个别中看出普遍性。不要把所有的麻雀统统捉来解剖，然后才证明‘麻雀虽小，肝胆俱全’。从来的科学家都不是这么干的”。[1] 基于“解剖麻雀”的调查方式，赵少钦这篇报告对中西部农村的财政状况有一些精到的观察，并启发我们对农业税减免后的乡镇财政前景作进一步的思考。

赵少钦的以下四点观察值得强调。

第一，严格意义上的乡镇财政本来就不存在。近代以前，中国从来没有建立过乡一级财政；民国时期虽然颁布了《乡镇自治施行法》，但乡级财政依旧付诸阙如。新中国成立之初，曾在五十年代前半期筹建乡级财政，不过，那时乡级政府根本没有多少自筹收入，构不成一级完备的财政。其后，在1958－1983年的25年间，政社合一的公社倒有点像一级财政，因为它可以在相当程度上用提取本地“剩余”的方式来为本地居民提供公共物品。取消人民公社后，由于乡镇政府不再能直接提取“经济剩余”来形成财政收入，重建后的乡镇财政一直地位尴尬，因为它缺乏牢固的税制基础。[2]《预算法》第二条似乎间接承认了这一点。一方面，它规定“国家实行一级政府一级预算”，要求建立乡镇预算；另一方面，它又网开一面，允许“不具备设立预算条件的乡、民族乡、镇，经省、自治区、直辖市政府确定，可以暂不设立预算”。既然法律没有明确规定乡镇财政特有的税收来源和支出责任，各地便出现“八仙过海、各显神通”的局面。本报告调查的四个乡镇充分体现了这一点。那么，为什么不在法律上明确规定乡镇财政的税收来源和支出责任呢？这就涉及到超大型发展中国家所面临的特殊麻烦。由于面积大、人口多，中国的政府架构有五级之多，比世界上任何其它国家都复杂。要为每一级政府都确定稳定的税基，实在是难上加难。更何况各地经济发展水平千差万别，不管把哪些税种规定为乡镇财政的税源，恐怕都不合适。税种少了，落后地区的乡镇税基太薄，入不敷出；税种多了，发达地区的乡镇税基太厚，可能抽空其它级别财政的收入。也许可以这么说，乡镇财政在制度上之所以一直健全不起来是因为它在目前的格局下根本不可能健全。

第二，遭人诟病的农民负担问题只是现象，问题的症结在于中西部地区的乡镇财政收不抵支。这与第一点观察是密切相关的。由于没有（也无法）设定能够支撑中西部乡镇财政的主要税源，转移支付规模又太小，税外收费便成为这些地方乡镇财政的主要特征。在农民负担问题上，媒体往往把矛头对准乡镇政府和乡镇干部，抨击他们“养了不少不该养的人，做了不少不该做的事，收了不少不该收的钱”。这种看法把复杂的结构性问题简化为干部作风问题，既不符合实际情况，也对广大一线干部不公平。[3]从逻辑上说，如果基层干部是加重农民负担的“罪魁祸首”，那么“三乱”（乱集资、乱收费和乱摊派）现象的分布在空间上应该是随机的，不会呈现地域特征。然而，现实中的农民负担带有明显的地域特征：中部最重、西部次之，东部最轻。[4] 在一定意义上，可以说中部的 “三乱”是被逼出来的。因为这些地方既没有东部经济那么发达（因而工商税充裕），也不像西部能得到较多中央转移支付，乡镇财政的制度内收入难以应付上级交办的各项事务，不“另辟蹊径”向农民收费，便难以为继。除了空间上的证据外，这个判断也有时间上的证据。1993年以后几年农民负担急遽上升，为什么呢？对农民负担进行分解就会发现箇中秘密：在这些年里，一般税费并没有什么太大的变化，增长最快的是与教育有关的支出，中部省份尤其如此。[5] 这绝不是偶然的，而是因为此时中央政府正在把普及九年义务教育作为一项政治任务往下压。义务教育是一种受益范围超越单个地方行政区域的公共产品，支出责任理应由各级财政共同负担。但1994年财政体制实行分税制改革后，支出责任下移到县以下政府。据国务院发展研究中心一份调研材料显示，1999年，我国义务教育的投入结构是乡镇78%，县级9%，省地市11%，中央2%。[6] 没有稳定税源的乡镇财政背负如此沉重的担子，它不设法转移负担怎么可能支撑下去呢？普及九年义务教育当然是好事，但中央政府在没有拨出经费的情况下要求各地乡镇完成这项任务，在英文里，这叫 “unfunded mandate”，中文就更直白，叫作“中央请客、农民掏钱”。

第三，农村的债务主要是是兴建公益事业时形成的，也是乡镇财政收不抵支的结果。媒体报道给人留下的印象是，基层干部大吃大喝、铺张浪费是造成一些乡村负债累累的主要原因。这种情况当然有，但不是农村债务形成的主要原因。在赵少钦所调查的四个地方，乡镇债务不是消费型债务，而是发展型债务，用途是修路、修水利、建校舍、义务教育达标、农田基本建设、发展乡镇企业、从事经济开发项目等。如果说向农民摊派是强迫农民自费购买公共服务的话，那么借债则是用透支的方式来提供公共服务。说到底，原因还是中西部农村缺乏提供最基本公共产品的必要资金。由于中西部乡镇的税基太小，微薄的财政收入充其量只够“吃饭”，有时甚至连“吃饭”都不够，如赵少钦调查的甘肃那个镇便在2001年对教育、卫生系统的工资有拖欠。[7]在这些地方，如果没有上级政府的财政支持，只要兴办公益事业，欠债或透支几乎是不可避免的。如果完全不办公益事业，那么这些地方就必然会永远落后下去。再说，不办公益事业，还要政府有什么用？

第四，近年来推行的农村税费改革和农业税减免取得了两项成就：一方面它减轻了农民负担，改善了农村干群关系；另一方面，与之配套的财政体制变动使得减免农业税之后乡村两级机构能维持基本运转正常。媒体上对第一项成就报道很多。其实，后一项成就与头一项成就同样重要。如果农民负担减轻后农村基层国家政权难以正常运转，改革不仅不能算成功，而且农民负担反弹几乎是必然的。费税改革和减免农业税大大削减了乡镇政府的收入，为什么农村基层政权还能正常运转呢？是在什么意义上正常运转呢？首先，这不是因为乡镇财政获得了稳定的税收来源，而是因为乡镇政府的一部分支出责任转移给了县级财政，包括公安、工商、税务、卫生、国土等驻乡/镇机构工作人员的工资和办公经费，以及中小学教师的工资。尤其是将原先由乡镇财政负担的中小学教师工资统一改由县财政统一发放，对改善乡镇财政状况贡献最大。从2001年下半年开始，中央政府开始推行“以县为主”的农村教育管理体制。到2003年中，全国几乎所有县、市、区都已将中小学教职工的人事管理权限和工资支出责任上收到县。[8] 在曹锦清的《黄河边上的中国》里，我们看到，九十年代中期的河南农村，教育方面的开支往往占乡镇财政的40－70%。当时，中西部别的地方情况也大同小异。现在，压在乡镇财政身上最沉重的担子被挪开了，它当然就大大松了一口气。这里的启示是，解决乡镇财政的困难，不应仅仅在税收上作文章，重新划分各级政府支出责任也是一条思路。值得注意的是，现在中西部地区乡镇财政只是在狭义财政收支平衡意义上运转正常，解决的只是“吃饭”问题，仅此而已。

除对乡镇财政的过去和现状作出敏锐的观察外，赵少钦的报告也促使我们对乡镇财政的未来进行思考。这里谈我个人的五点看法。

第一，讨论财政问题，不应就财政谈财政，尤其要避免把眼光局限在狭义的“收”、“支”与“收支平衡”上。在“收”方面，有人看到农业税、农业特产税和屠宰税被取消便欢呼中国农业进入“无税时代”。[9] 殊不知，现在，虽然农民出卖农产品不需缴税了，但购买生产资料时，增值税并没有扣除，他们仍需负担。据国家税务总局副局长许善达透露，目前中国农民在购买生产资料等生产过程中交纳的增值税，每年估计在4000－5000亿元之间。[10] 这是个什么概念呢？4000－5000亿元相当于增值税总收入的一半左右，相当于税收总收入的六分之一到五分之一，相当于每个农业人口（共约九亿）平均缴纳税款400－500元。[11] 这对收入远比城镇居民低的农民来说仍是沉重的负担。从公平性的角度看，税负方面还有相当大的城乡差距。即使在农村内部，过去税费负担往往是在同一乡或村的范围内平均分摊，形成一种变相的“人头税”。人头税不考虑农户间的收入差距，使低收入农户的实际负担比高收入农户要重得多。[12] 现在，隐蔽在增值税里的税负是否还保留着严重的累退性问题 (regressiveness) ，值得认真研究。在“支”方面，问题更多。即使我们不要求用财政手段缩小城乡和地区间的收入差距，至少国家财政应该保证任何地方的居民都能享受大致平等的基本公共服务（如九年义务教育、基本医疗保障、道路、水电等），否则就谈不上平等的公民权。上面说到，现在中西部地区乡镇财政只是在狭义财政收支平衡意义上运转正常，一旦要求提供在城市和东部地区看似必不可少的基本公共服务，这些地方的乡镇财政便会窘境毕露，不可能“正常运转”。

第二，现在乡镇财政之所以能够在狭义财政收支平衡意义上运转正常，是因为它把以前承担的部分责任转移给了县级财政。问题是，县级财政本身十分脆弱，这样做会不会把乡镇财政以前碰到的问题也转移到县级财政，造成县级财政的破产呢？根据《中国县（市）社会经济统计概要》的数据，在1995年，全国2159个县级财政中有赤字的仅为132个，占6.1%，绝大部分都能实现财政平衡，有的还略有赢余。而到了1999年，在全国31个省、自治区和直辖市中，除北京、天津、江苏、山东和广东5省、直辖市没有赤字县外，其余26个省、自治区、直辖市都存在赤字县。[13] 2002年，我国2860个县级区划，减去市辖区，有2030个县域单位。在这些县域单位中，共有赤字县706个，财政补贴县914个，两者合计1620个，占总数的近八成。[14] 此外，还有一些县虽然账面上没有赤字，却存在着巨大的隐性赤字，即以当年应付未付的各种支出拖欠，或以负债、寅吃卯粮等形式存在的赤字。[15] 有人形象地说，全国多数县的财政既是“吃饭财政”，又是“讨饭财政” (向上级)，甚至极少数已经成了“抢饭财政” (向农民)，不是没有道理的。县级财政本身如此窘迫不已，如何应付得了乡级财政转移上来的巨大支出责任呢？除非找到解决县级财政危机的途径，否则县级政府很可能再次把负担转回给乡级政府，使这几年的改革功亏一篑。

第三，为什么县级财政拮据不堪呢？这是因为1994年实行的分税制只触及到中央与省级政府之间的财政关系，各省自行处理内部各级政府之间的关系。大多数省选择实行“市管县”体制，只有浙江坚持省政府直接与县政府打交道，避开地级市这个中间层。在我国的政治体制下，财权与事权是自上而下地分配的。因此，很容易形成这样一种局面：即财权逐级向上集中，事权逐级向下分解。在“市管县”的格局下，市级政府往往一方面截留省里拨付的资金；另一方面，想方设法“盘剥”县级政府的财源。结果造成县级财政的巨大缺口。[16] 形成鲜明对照的是，浙江的县级财政却能保持一支独秀。两相对比使越来越多的人认识到，浙江多年来坚持实行“省管县”的财政体制，是促进浙江县域经济快速发展的一个重要的秘密武器。近来，为了从体制上解决县级财政的困难，全国部分省份已经开始探索回归“省管县”体制。从2002年起到2005年末，已有福建、江苏、海南、重庆、湖北、河南、广东、江西、河北、辽宁、吉林等省先后开始试行不同形式的“省管县”。[17] 2005年7月12日，在北京召开的中国改革高层论坛上，国家财政部副部长楼继伟公开表示，要扩大推行省管县财政体制试点范围。其后不久，温家宝总理又在全国农村税费改革工作会议上允诺：凡是“具备条件的地方，可以推进‘省直管县’的试点”。[18] 看来，在全国范围内实行“省管县”体制势在必行，只是个迟早问题。其实，“省管县”财政体制并不是什么新鲜事物；在1983年开始的大规模“地市合并、撤地设市”以前，我国一直都是实行的“省管县”财政体制。[19] 从逻辑上讲，实行“省管县”财政体制，可以打破“市管县”造成的“与县争利”局面，减少市级财政的截流部分，有利于缓解县级财政面临的压力。那么，“省管县”本身是否能够从根本上解决县级财政的危机呢？从试点省的情况看，情况并不容乐观，因为即使没有中间层的盘剥，不少地方的县级财政依然摆脱不了危机。[20]

第四，如何能够彻底解决县级财政危机？不少人认为出路在于进一步放权。如赵少钦便建议，“可以考虑相对于省市政府而言，县政府实现一定程度的自治”，“给基层政府更多的财权，使其财权和事权基本对等，而转移支付只能作为必要的补充”。过去二十年里，“分权”、“自治”作为一个时髦的口号被人喊得响彻云霄，但很少有人注意到，只有在严格的条件下，分权和自治才有可能取得正面成果。[21] 其中一个重要条件就是国内资源分布比较均匀，各地经济发展水平不相上下。如果，各地情况相去不远，财政分权与自治的确会有助于提高财政资源的利用效率。问题是，作为超大型发展中国家，中国并不是如此。在中国，不仅省与省之间人均财政收入有天壤之别 （见表一），哪怕在一个省内部，各县之间的人均财政收入也相去甚远，在全国范围内，县与县之间的差距更是不能以道里计。放权和自治也许有天大的好处，但它们恰恰不能缩小财政收入方面的地区差距，因而难以解决落后地区的县级财政危机。在取消农业税以前，不少穷省的财政已是入不敷出；作为粮食主产区，取消农业税会使它们的财政收入进一步减少6%-15%，实在是非同小可。[22] 在这种情况下，不靠中央财政转移支付填补缺口行吗？类似的压力在县一级只会更大，不会更小。事实上，全国有十几个省区是在接受中央政府专项转移支付的条件下才得以开展农村税费改革和取消农业税的；否则，这项工作就不可能展开。同样，这些省属下的县级政府也是在得到省财政的转移支付后才能够实现减免农业税的承诺。[23] 简而言之，在财政收入上搞分权和自治只会使落后地区的县级财政雪上加霜。

表一：各省人均财政收支情况，1994－2002

数据来源：王绍光，“顺应民心的变化：从财政资金流向看中国政府政策调整”，《战略与管理》2004年第2期。

那么是否有可能“给基层政府更多的财权，使其财权和事权基本对等”呢？这句话的意思不是很清楚，如果是想靠分配给县级财政一些独立的税种，使之能独立应付所有的支出责任，则此路不通。限于篇幅，这里不详细给出理论上的原因，无非是财政收入应该比财政支出更集中一些，不平衡之处由转移支付填补。[24]换句话说，希望乡级、县级、市级、甚至省级出现完全独立的“一级政权、一级财权、一级事权”不仅是不现实的，而且是危险的。发达地区也许可以从这类安排中受益，但落后地区的利益必然受损，从而影响国家的整体性，前南斯拉夫便是前车之鉴。在实践中，大多数国家是不会让基层政府的财权与事权基本对等的。图一、图二分别给出世界上一些国家的财政收入和财政支出分布情况，从中我们可以看出，不管是发达国家还是发展中国家，是联邦制国家还是单一制国家，财政收入往往集中在上级政府、尤其是中央政府手中。在单一制国家，中央掌握的财政收入一般高达90%左右；在联邦制国家，这个比重也一般高于60%。在财政支出上，中央政府所占的比重就相对小一些；不过，一般还是在55%以上。显而易见，中央政府掌握的财政收入比它支出所需资源要大得多。反之，省（州、邦）及省以下地方性政府财政收入比它们支出所需的资源要少得多，也就是说，财权与事权完全不对等。对比其它国家，中国中央政府财政收入与支出的比重都出奇的低。在这种情况下，要求中央进一步在财政收入方面分权是有违常理的。

图一[25]

数据来源：其它国家数据来自Teresa Ter-Minassian, “Decentralizing Government,” Finance & Development, Vol. 34, No. 3 (September 1997); 中国数据来自《中国统计摘要，2005》，第68－69页。

图二

数据来源：其它国家数据来自Teresa Ter-Minassian, “Decentralizing Government,” Finance & Development, Vol. 34, No. 3 (September 1997); 中国数据来自《中国统计摘要，2005》，第68－69页。

中外比较给我们的启示是，解决乡县两级财政危机的出路也许不在于进一步下放财政收入权，而在于进一步将财政支出责任上移，并加大转移支付以缩小横向与纵向的财政不平等。具体地说，中央政府应集中更多的财力，保证在教育、卫生、社会保障等方面为全体公民提供大致相同的基本公共服务，不管他们是城市居民还是农村居民，是居住在东部沿海地区还是居住在西部偏远地区。中央政府承担更多责任后，就会相应大幅降低地方性政府的财政负担。至于另外一些基本性公共服务，则应该给地方民众和政府更大的自主选择权，叫作“自治权”也未尝不可。但由于各地财政资源分布不平等，首先还需要中央政府加大财政转移支付的力度。事实上，在其它国家，地方性财政收入中都有相当大一部分来自中央转移支付。图三对比了18个国家的情况，从中我们看到，在10个转型国家，转移支付平均占地方财政收入的四分之一；而在8个所谓“成熟的市场经济国家”，这个比重高达45%。而2004年，如果扣除“税收返回”，[26]中国中央政府对地方的转移支付大约为3200亿，占地方财政支出的15.5%。[27]如果中国转移支付的力度达到东欧转型国家的水平，不发达地区地方政府的财政危机应能大幅度缓解；如果转移支付的力度达到OECD国家的水平，情况当然会更好。

图三

数据来源：Jeffrey Owens, “Fiscal Design across Levels of Government: EU Applicant States and EU Member States,” a presentation at Workshop on “Decentralization: trends, perspectives and issues at the threshold of EU enlargement,” Copenhagen, October 10-11, 2002.

加强中央财政转移支付与地方自治并不一定矛盾。上面已经说到，地方自治不应是财政收入方面的自立。但在各地人均财政资源一定程度均等化后，财政支出方面的自治仍是可以保障的。转移支付有两大类，一类是指定用途的特殊转移支付，另一类是自由度很大的一般性转移支付。在中央财政承担一部分最基本公共服务的前提下，中国应建立一种以一般性转移支付为重点、以特殊转移支付为辅助的复合型转移支付模式。这样做既可以确保基本公共服务的均等化，又允许各地在提供其它公共物品方面享有较大的自治权，岂不是两全其美？

最后，关于是否需要保留乡镇一级财政的问题，赵少钦提到有人建议“乡镇财政所完全可以上收，作为县财政局的派出机构，而乡镇政府也可以改为县政府的派出机构--乡镇公所”。的确，这种看法在研究乡镇财政的学者中相当流行，其依据大概是三条：一，其它实行市场经济的国家都是三级架构或准三级架构的政府，而我国是五级架构，需要压缩政府层级；二，取消农业税以后，乡镇财政税源枯竭，自成一级财政的可能性很小；三，乡镇不能够拥有财权，如果有财权就会失去控制。以我看这三条理由说服力并不强。第一，大国与小国不一样。欧洲那些几百万、几千万人的国家规模比中国一个省还小，它们实行三级政府可以，中国恐怕不行。大一点的发达国家，如美国便采用是四级政府架构，除了联邦政府与州政府外，大部分州（新英格兰地区除外）都有县级政府和县以下政府。目前，美国共有3034个县级政府、35933个县以下政府（包括19429个市，以及16504个镇）。除此之外，美国还有48558个学区和其它特区政府 (special-purpose local governments)。[28]美国只有三亿左右人口，不到中国的四分之一，就人口规模而言，它的那些县以下单位比中国的乡镇要小得多。如果中国要压缩政府层级，更好的选择是压缩地级单位。地级本来就是省级派出机构，只不过近年来实体化了。而在相当于中国乡镇一级，世界各国都建有一级政府，其中自有其道理。第二，在目前的税制下，不发达地区乡镇财政的税基的确太薄弱，但这不是不可变的。如果中国学习欧美国家的经验，返回农民购买生产资料时所付的增值税，并给农民其它补贴，农民收入可以向上跨一个大台阶。[29]那时，如果引入税基宽、易征收的不动产税，乡镇财政就会有一个稳固的基础。第三，发展民主政治是监督乡镇财政支出的有效途径。现在，乡镇级人民代表大会的功能没有得到充分发挥，尤其是其管理钱财的预算功能几乎完全不存在。现在中央、省市级已经开始实行较严格的预算体制。因为规模小，在乡镇和县一级预算监督更容易实施。[30]现在，应该把基层人大的预算监督问题提到议事日程上来，而不是因噎废食，把取消宪法规定的一级政府当作解决当前存在问题的权宜之计。

于英国牛津

2005年11月21日

附件：

农业税减免后乡镇财政状况调研报告*

赵少钦**

  为了减轻农民负担，解决“三农”问题，我国政府近年来先后推出了农村税费改革和免征农业税的改革。到2005年，全国已有25个省市区免征农业税，2006年，全国所有省份将全部免征农业税。在免征农业税的同时，中央政府加大了对乡镇财政转移支付的力度。农业税取消以后，在以农业为主的不发达地区，乡镇财政的收支状况会有哪些变化？解决乡镇财政困局的出路在哪里？乡镇财政还有单独存在的必要吗？中央政府已经提出，取消农业税只是深化农村改革、推进农村建设的第一步。那么，在未来的乡村建设中，乡镇财政应当扮演什么样的角色？针对上述问题，作者在2005年7-9月间，在湖南、云南、河北和甘肃各选择了一个农业为主的乡（镇）进行调研。[31]

一、       湖南N县P乡调查[32]

        P乡位于湖南西部山区。全乡共有16000多人，其中少数民族人口近90%。全乡有耕地面积14000余亩，人均约1亩，另有山地（林地）近23万亩。P乡在前两年进行的乡镇撤并中合并了另外两个乡，现全乡有24个行政村。除了农业和林业外，P乡还有120多家小型私营企业，主要是利用当地资源做一些加工。另外乡集体还有一家冶炼厂，每年会给乡政府上缴一点。

1、            乡财政收入状况

        N县县乡财政之间的关系是一种承包关系。具体的承包方式是“税收上解、经费下拨、超收分成”，即每年全县确定各乡的税收任务，税收先统一上解到县财政，然后以5万元为基数，税收任务内的收入，按照一定比例返还乡财政。这一比例以前是5%，从2004年开始改为3%。超过税收任务的部分，则是按县乡“三七开”来分成。但从这几年的情况来看，P乡基本上没有超收。

        从严格意义上来说，P乡会计账面上的税收收入并不是该乡自己的收入，而是乡政府协助乡政府所在地的税务机构，每年完成的从县财政“承包”的税收任务，所以应该更准确地理解为是县财政在P乡范围内征收的税收收入。近三年P乡范围内征收的税收收入见表1。

表1   2002-2004年在湖南N县P乡范围内征收的税收收入[33]

（单位：万元）

由于P乡是少数民族乡，长期以来农业税一直是减半征收的。2001年该乡进行了农村税费改革，取消了乡统筹和村提留。2004年在原有农业税减半征收的基础上又减了40%，而且从表1可以看出，当年P乡已经没有征收农业特产税。2005年，P乡已全部免征所有农业税。

从表1可以看出，由于P乡地处山区，农业特产税的数量要远大于农业税。两个税种之和，在2002年和2003年的总税收中都占了三分之一以上的份额。减免这两个税种，对于财政收入的影响是很明显的。表1显示，停止征收农业特产税是2004年最大的减支因素。

如前所述，在P乡征收的税收收入只是P乡财政“名义收入”，其“真实收入”是来自上级财政部门的税收返还和其他各种补助。近三年P乡财政实际接受的补助和其他收入如表2所示。

表2    2002-2004年P乡财政实际收到的补助和其他收入

（单位：万元）

       在表2所列各项收入中，除税收返还外，一般预算补助主要用于解决乡政府人员的工资和办公费用，一般转移支付补助是税费改革之后用于解决村级干部工资待遇的补助。而专项补助则是乡政府从上级政府要来的用于建设的资金，每年的数额很不固定。从表2可以看出，2003年P乡从上级政府要到了26.16万元来搞建设，而2002年只要到了5万元，2004年则一分钱也没要到。2002年P乡参加了全国统一的最后一次公务员加薪，并得到了3万元的增加工资补助。2004年湖南省还自己进行了一次加薪，但湖南西部财政最困难的两个地区没有参加，P乡就属其中一个地区。

2、            乡财政支出状况

P乡乡政府除了党委、政府以及共青团、妇联、武装部、人大主席外，下设经管站、农林站、文化站、广播站、计生办、企业办、水管站和财政所，共有工作人员50多人。据介绍，最近几年来人数基本控制住了，想进人基本不可能。

在其他驻乡机构中，派出所由县公安局直管，国土所由县国土局直管，工商、税务机关也由县局直管，他们的工资不列入乡财政支出范畴。当地中小学教师的工资由县财政统一发放。乡卫生院由县卫生局直管，其工作人员的工资也不由乡财政负责。

行政村公所一般有工作人员3-5人，包括书记、村长（村委会主任）、文书等。每个行政村下设多个村民小组，每个村民小组设小组长一人。村公所工作人员和村民小组长的工资由乡财政从转移支付中发放。各村也有一点自己的收入，比如卖点木材什么的。每个行政村还设有计生员一名，其收入的一部分来自于超生户上交的社会抚养费，乡计生办也给一定补助。由于P乡是少数民族乡，允许生二胎，超生的人很少。另外，从2005年起，社会抚养费已经纳入乡财政统一管理。

近三年来P乡财政支出状况如表3所示。

表3  2002-2004年P乡财政支出

（单位：万元）

    在表3中，农业、水利、气象支出其实主要是乡农技站和水管站工作人员的工资，另有小部分可能用于农业基础设施建设，支援农业生产。文化、广播支出主要是乡文化站、广播站工作人员的工资。计划生育费用是补助乡村两级计生员工资的费用。财政事业费是乡财政所工作人员的工资。可能是合并了别的乡的结果，P乡财政所人员有8人之多（其他所站一般只有两三个人），所以工资及办公费用支出也比较多。P乡民政办有工作人员1名，民政事业费除包括他的工资外，主要是抚恤和社会福利救济等支出。社会保障补助支出则主要是报销一部分公费医疗费用（大头由县财政负担）。行政管理费是乡政府其他人员的工资与办公事业费。专项转移支付是补助村组干部工资的支出。其他支出是用于建设的支出，但其中有一定比例的支出实际上是各种办事经费，比如用于招待上级来人等。

从表3及上文的介绍可以看出，P乡财政是典型的“吃饭财政”。除了解决基本的工资和日常办公费用外，基本没有余力来搞建设。即使是办公经费也是捉襟见肘。乡政府原来有两辆车，后来因为养不起，都卖掉了。现在乡干部下乡，要么租车去，要么坐公交车去。

此外，表3中所列出的各种支出款项，实际上只有很少一部分经乡财政之手。乡政府工作人员的工资都是由县财政局直接打到个人的工资卡上。

近年来，乡财政所减少了协助征收农业税的负担，但也增加了一项新的任务：给农民发放种粮补贴，标准是粮种补贴每年每亩13元，粮食直补每年每亩15元，由乡财政所直接打到农户存折上，不经由村组干部发放。

3、            乡村债务状况

P乡乡一级债务总额不详，但其中最大的一笔是90年代乡合作基金会关闭后留下的债务，共有220万元。当基金会关闭之时，很多贷款还没有收回，为了给入股的农民退钱，乡政府贷款150多万元。至今，这笔债务已累积到220万元。另外，乡政府在以前的修路、修水利等工程中，欠了一些工程款，也向银行借了些钱。现在，P乡只能每年向银行支付利息，没有能力来还本。欠私人老板的工程款估计也无力全部清偿。

P乡下属的24个行政村中，村村都有债务，具体数额从几万元到几十万元不等。负债的原因除了修路、建学校等公益建设项目外，也包括村干部接待应酬、吃吃喝喝、胡乱报账等。其具体做法包括，有的村干部先以个人名义向银行贷款，然后把这些钱算作自己的工资，由村公所负责偿还；有的村干部以出差考察为由，报销大量无关费用等等。最近P乡乡政府刚刚出台加强村级财务管理的措施，并举办培训班，规范财务报销手续，确保各村公所不再新增债务。

4、            乡村发展展望

P乡财政仅能保干部工资，如果要搞一些建设项目，如改造公路、兴修水利等，都是找上级部门要钱，乡政府不会贷款搞建设。另外，就是利用当地资源优势，尽量争取多吸引一些外来企业到P乡来投资办厂。主要是蔬菜、水果、禽畜、苗木等农林产品的开发和加工，以及开发小水电。为了吸引外地投资，乡里还设立了一个工业开发小区。

二、       云南Q县D乡调查

云南Q县D乡是一个兼有山区和坝区、以坝区为主的农业乡。[34]全乡共有38000人，分为17个行政村，其中只有三个行政村位于山区半山区，其余14个都在坝区。坝区人均耕地1亩左右，基本属于优质高产田。除种植水稻、小麦外，当地很多农户都养殖蚕桑。D乡境内有一个规模较大、效益较好的矿山，另外，该乡还有蚕纱厂、砖瓦厂、采石厂、纸厂、建筑队等企业，并有5个小水电站。

1、           乡财政收入状况

与湖南P乡相似的是，每年县里也要给D乡下达税收任务，签定税收任务书，超过税收任务的部分，则在县乡之间“二八分成”。但与湖南P乡不同的是，D乡财政与县财政之间，不仅仅是“承包”关系，而更主要的是“分税”关系。在各税种中，最主要的税种增值税100%归中央和县级以上财政，D乡财政完全不参与分成；企业所得税中，80%归县以上财政，仅有20%划归乡财政。另外，完全归乡财政所有的是农业税、农业特产税和其他一些零星税种。（由于乡财政没有独立的金库，这些乡财政的税收收入也都要交到县里，支出时再从县财政提出。）在这种“分税”格局下，D乡范围内征收的税收的大头，都上交了中央和县以上地方财政，而乡财政收入较少。近两年，从该乡征收的增值税都在1600万元以上，而该乡财政自己收到的税收收入只有200万元左右。

2002-2004年D乡预算内税收及其他收入情况如表4所示。

表4  2002-2004年D乡预算内税收及其他收入状况

（单位：元）

表4所反映的预算内收入并不是D乡收入的全部。由于D乡2003年才开始进行农村税费改革，2002年“乡统筹”等还是D乡财政收入的重要组成部分。表5反映了2002-2004年D乡农民负担逐年减轻的情况。

表5  2002-2004年D乡农民负担情况

（单位：万元）

从表5可以很清晰地看出，最近三年来，由于实行了农村税费改革和减免农业税的改革，D乡农民负担逐年大幅度减少。据介绍，一般而言，种粮农户每年因此减轻负担500元左右，而一个养蚕户则少交税费达5000元之多。与此同时，农民种粮还得到了补贴。

除了预算内收入和乡村三提五统（2002）之外，D乡乡村两级机构还有一部分预算外收入：矿山的收入分成，乡财政每年能分15万元，而所在村公所也能分18万元左右；乡集体开办的酒厂和农贸市场，每年的承包收入为10万元左右。另外，其他村公所也有一点零星收入，比如出租铺面的收入。表6反映了D乡乡村两级全部收入（不含上级补助）的情况。

表6  2002-2004年D乡乡村两级全部收入（不含上级补助）情况

（单位：万元）

从表6可以看出，农民负担占乡村全部收入的比例迅速下降，从2002年的78.4%下降到了2004年的29.2%。全部取消农业税后，这一比例将下降为0。而乡村机构的收入也相应大幅减少，2004年的总收入只有2002年的一半。

2、           乡财政支出状况

由D乡财政负担的工作人员一共30多名，分属于乡党委、政府机关、财政所、农经站、农业综合服务站、林业站、水管站、文化站、计生站、劳动力流动管理站和科技站。此外，工商行政管理和税务机构由县局直管，并且已经实现了跨区设置；D乡因临近县城，在该乡的工商和税收业务都是由城关分局负责的。派出所由县公安局直管。乡中小学教师的工资原来由乡财政负责发放，2004年起改由县财政统一发放，乡财政只负责各中小学的办公经费。乡卫生所在职职工的工资，主要由县卫生局安排，通过自收自支解决，乡财政负担一部分，而退休职工的工资则全部由乡财政负责。乡政府只有一辆桑塔纳轿车。

税费改革之后，纳入转移支付补助的除了村公所主要负责干部（村书记、村长、文书）的工资外，还有村“几大员”（计划生育宣传员、妇女委员、团支书、护林员、农科员、桑科员、治保员、防疫员等）的补助，以及各村民小组长的补助（按照所在村民小组户数的多少发给补助，标准是每月户均6毛钱。即假设某村民小组有20户，则小组长每月可得12元补助）。

除了发放工资外，乡财政支出还需要负责乡村两级机构的办公事业费。乡政府工作人员每人每月的办公经费标准是80-100元，而每个村公所每月的办公经费是120元。

D乡2002-2004年财政支出情况见表7。

表7  2002-2004年D乡财政支出情况

（单位：元）

表7中的各项开支，主要是乡财政负责的行政和事业单位人员的工资和办公事业费。由于教师工资改委由县财政统一发放，退休人员工资也逐步转向县以上的社会统筹，从2002到2004年，D乡财政的总支出已经从914万元降到了303万元。另外需要说明的是，2004年农业事业费有较多增加，主要是除了工资支出外，还包含了当年的农田建设补助专款。

总体而言，D乡存在收不抵支的情况，因此每年均需上级政府的补助。2002-2004年每年收支结余情况见表8。

表8  2002-2004年D乡预算内财政收支结余表

（单位：元）

3、           乡村债务情况

截止到2002年底，D乡乡村两级债务总计为323.2万元，其中乡级债务177.2万元，村级债务146万元。 在乡级债务中，公益性建设事业债务达128万，其他负债49.2万。而在17个村公所中，有16个村公所有债务。

D乡乡村两级债务的形成，主要是前几年乡政府和村公所进行道路、学校改扩建，除了向上级财政申请资金外，其中一定比例往往需要自筹，即向农民集资。由于农民生活并不宽裕，而且对于缴纳集资款热情不高，集资往往无法在当年全部完成。实行税费改革后，还未集上来的尾款已经无法征收，从而成为拖欠建筑工程队的款项。比如，三年前，D乡扩建从县城到乡政府所在地的公路，从上级财政要来了60%的投资，其余40%的投资需要向公路沿线受益村民集资。但后来仅仅完成了约三分之二即80多万的集资，另有34.6万集不上来，成为拖欠工程队的欠款。

现在乡村债务已经成为乡政府最为头疼的问题。上级政府部门也很重视，已经派人来调查了好几次。目前乡财政也没有实力全部还款，只能是每年还一点，逐年消化。2005年春节，乡财政就想方设法凑了5、6万元钱，还给上门讨债的工程队包工头。

4、           乡村发展展望

对于今后的发展，D乡主要考虑以下两方面：一是尽量争取上级政府资金支持，发展交通、能源等项目；二是鼓励农民调整生产经营结构。最近两年已经开始发展奶牛养殖。

三、       河北X县W乡调查

W乡是河北西南部太行山区的一个农业乡。全乡共有1万多人，分为12个行政村，有9万多亩土地。除了种地外，当地农民还普遍搞一些家庭养殖，主要养猪、羊、鸡等。现全乡有60多个养殖大户。另外，乡里还有两个小服装加工厂（每个工厂只有10多名员工），5个采石场。

1、           乡财政收入状况

河北X县实行的也是县乡财政承包制，县政府每年给各乡镇政府下达税收任务，完成的税收上解县财政。各乡镇的财政支出又由县财政根据实际情况下拨。以2005年为例，W乡的税收任务一共是97.24万元，其中国税15.4万元，地税81.84万元。2005年县财政给W乡下拨的工资经费是78万元，另外还给了16万元的经济发展补助。W乡从2002年农村税费改革之后，每年还能得到转移支付21万元，用于负责村干部工资和乡村办公事业费。

河北省原来的农业税税率是7%。2002年税费改革时，取消了“三提五统”，同时多增加相当于农业税总额20%的农业税附加。农业税和农业税附加的总税率达到8.4%。2004年，农业税税率下调到4%，农业税和农业税附加的总税率也降为5%。2005年起，不再征收农业税。

 近几年 W乡农业税占该乡地方税收的比例情况见表9。

表9  2002-2005年W乡农业税及附加占全部地方税收的比例情况

（单位：元）

2、           乡财政支出状况

W乡政府的机构已经作了调整，不再是原来“七所八站”的格局，而是改成了“五办三中心”（党政办、综治办、财经办、计生办、社会事务办、农业综合服务中心、文化广播服务中心、计生服务中心），但人员并没有减少，现有人员45名。减人是一件极其困难的事情。2002年机构改革时，W乡政府机关减少了8个人，都不是辞退的，而是调动到了县机关和其他乡镇。乡财政支出的大头，就是解决乡政府机关工作人员的“吃饭”问题。2004年W乡财政支出情况见表10。

表10  2004年W乡财政支出情况

（单位：元）

3、           乡村债务状况

    W乡乡级债务累计有30多万元，主要是修路、改造学校校舍以及近年来进行旅游开发所欠下的工程款。近三年来，乡里每年拿出转移支付的5%用于还债。12个行政村或多或少都有一些债务，平均每村欠债5万元左右。

4、           乡村发展展望

从表9可以看出，减免农业税，对地方税收影响很大，但地方税收还能完成县里每年保持增长的任务，主要是开辟了新的税源。由于W乡地处晋煤东运的交通要道上，近两年在该乡党委政府的积极支持下，本地和外地商人在公路沿线开设了近百家煤场（煤炭售卖场，即从山西批发煤炭在此堆放，然后卖给山东、河南、河北等地客户）。这些煤场的开设，不仅给乡财政增加了很多税收，而且使当地农民工的劳务费（帮助煤场上煤）从以前的每天10-15元上涨到了25-30元。煤场开设后，路边的小饭馆也从无到有，现已有6家之多。

W乡在最近两年发展经济的另一个重点，就是开发旅游业。乡里有一个传统的旅游景点，山清水秀，山上还有寺庙，以前香火也比较旺。现在乡里贷款改扩建那里的道路，并将景区承包给外来客商开发。另外还把乡里万亩山场拍卖给省里从事生态园区开发的专业公司，种草种树，同时保留砂石岩的传统地貌。因为当地交通便利，与周边几个城市距离不是太远，可望在以后吸引周边城市居民前来旅游休闲，但现在刚刚处于开发前期，能否如乡政府所愿有待时间检验。

W乡政府也在想方设法，向外输出富余劳动力。不久前，乡党委书记带领农民去邻乡一个手套厂参观，并安排了30多名农民留在手套厂试用。

现在，河北全省正在开展“文明生态村”建设。按当地干部的说法，这是“建设小康社会”在农村的具体化。W乡也正在开展“文明生态村”的创建工作。按照该乡提出的实施方案，“文明生态村”的标准是五个好：生态环境好，道德风尚好，治安秩序好，经济发展好，领导班子好。就生态环境而言，要实现“四化”（（道路）硬化、净化、绿化、亮化）。具体而言就是做到“三净”（街道净、院落净、厕所净），无“五乱”（粪土乱堆、柴草乱垛、垃圾乱倒、脏水乱泼、禽畜乱跑），改厕改圈，建设沼气池。W乡在建设“文明生态村”过程中，把各行政村分为过渡型、普及型、示范型三类，分类指导，逐步推进。“文明生态村”建设的资金筹措，采取“财政拿一点、部门帮一点、向上争一点、社会筹一点、群众投资投劳为主”以及拍卖四荒、有偿使用集体资源的办法。比如建好沼气池之后，可以用沼气烧饭、点灯，省煤省电，每家一年可以节省1000多元钱。而沼气池建设，X县的示范乡给每户补助800元。W乡不属于示范乡，没有这些补助；但乡政府对于自愿报名的农户，还是给予一定支持。

四、       甘肃I县T镇调查

I县T镇地处甘肃东部干旱的农业区。虽名曰“镇”，但镇政府所在地也就是只有一条街的村庄，而且这条街只在逢1、4、7的日子会有农副产品和日用百货的交易集市，每次集市的交易额总计不超过5000元。全镇分为13个行政村，原有耕地86000亩，退耕还林退了12000亩，现在还有耕地74000亩，主要种植玉米、小麦、土豆等。由于每年降水量不足400毫米，十年九旱，产量很低。镇政府办的集体企业包括1个化工厂，1个砖瓦厂和1个建筑队，都已承包给私人经营。另外全镇还有两个私人办的砖瓦厂。除此之外没有其他工业企业。

1、            镇财政收入状况

T镇在2002年搞了农村税费改革试点。2004年，农业税税率由原来的5%下调到4%。2005年起全部免征农业税。以前农业税一直是T镇税收收入的大头。以2004年为例，农业税收入一共是350659元，占全镇全部税收收入的70%以上。

伴随着农业税的免除，县乡财政关系也发生了一些变化。前几年，县里每年都要召开全县财政工作会议，和各乡镇政府签定有明确税收任务的目标责任书。乡镇所有税收先上缴县财政，年底考核以后再返还。但2005年农业税减免之后，县里就没有召开这样的会议，也没有和乡镇政府再签责任书。像T镇，在免征农业税后，其他零星税收收入很少，估计也不需要乡镇政府协助征收了。县国税和地税机构派驻T镇的人员各有1名。

2、            镇财政支出状况

   T镇政府下设农经站、水保站、畜牧站、计生站、计生服务所、农机站、综治办、司法所、财政所、文化广播站等机构，共有工作人员80名，包括正式人员57人，聘干18人，自收自支人员5人。正式人员的工资主要由县财政负担。对于聘干和自收自支人员，县财政每月补助镇里15000元，不足部分由镇里自己想办法解决。T镇政府一共有两辆车：一辆吉普，一辆二手桑塔纳。

另外，中小学教师工资由县里发放。卫生院、派出所，以及工商、税务、电信、邮政、法庭、变电所等其他机构，其人事和财务都独立于乡政府。

村组干部的工资和村办公费用则依靠转移支付解决。在T镇，大村一般配干部三名，中等村和小村两名。村干部的工资标准是：大村干部每月280元，中村230元，小村180元。据说今后还会再增加一点。

2004年T镇财政支出情况见表11。

表11  2004年T镇财政支出情况

(单位：元)

3、            镇村债务状况

T镇村村有债务。截止到2005年6月底，镇级债务共有202.5万元，村级债务共有1.7万元。T镇镇级债务的来源见表12。

表12   T镇镇级债务负担来源一览

（单位：万元）

        T镇所欠债务中，一部分是教育经费实行县级统筹、镇卫生院由县卫生局直管之前，发放工资和维修建筑过程中形成的负债。另外一大部分是搞经济建设带来的负债。目前还在增加的一个大项是机修梯田的支出。当地属于干旱半山区，黄土层比较厚，如果能推平修成梯田，则不仅能提高产量（小麦亩产从原来的500斤左右提高到600-800斤），而且有利于水土保持。由于当地劳动力大量外出打工，近年来已经基本不用人修，而普遍采用机修。T镇政府在这方面下了很大功夫，已经修了梯田1万亩，仅2005年就新修了4000亩。机修梯田的投入，主要包括：通过农村“一事一议”从农民那里收一部分（国家规定“一事一议”每年每个农户支出不超过20元），县水土保持基金“以奖代补”补一部分，镇政府想方设法再筹一部分。由于很多农民生活困难，而且税费改革以后很难收钱，很多情况下都没有向农民收钱了。由于柴油价格的不断上涨，机修梯田的费用也在不断增加，前几年是150元/亩，2005年初已经涨到260元/亩，今后还有继续上涨的趋势。镇领导感叹：直接发到农民手里的种粮补贴，要是能集中在镇政府手里统一用于机修梯田，该多好啊！

     T镇村村都有债务，平均每村有1000多元，主要是兴办一些小的公益事业欠下的。

4、            镇村发展展望

T镇发展经济的思路主要有以下几条：

一是继续发展劳务输出。2004年该镇人均纯收入为1325元，其中劳务输出收入占了40.1%。T镇领导认为，在当地自然条件比较差的情况下，把劳动力转移出去，才是增加收入的主渠道。他们的目标是再过几年，劳务输出收入能占到农民人均纯收入的50%以上。镇里组建了培训基地，主要教授缝纫（女）和建筑（男）知识，（当地简称“男建女织”），然后帮忙联系输出。这几年，当地农民去新疆采棉花的也不少。

二是发展畜牧业。T镇当地降雨量很小，而地下水的盐碱度又很高，发展种植业的潜力有限。而在退耕还林、封山禁牧的情况下，只能发展（圈养）养殖业。这几年，田间种草（紫花苜蓿）的比例越来越高。目前畜牧业占农民纯收入的比重只有20%左右，镇领导希望过几年能提高到30%以上。

三是到上级政府部门跑项目，争取资金支持。比如目前还在进行的机修梯田项目，镇里还准备继续争取国家水土保持项目的支持。但现在跑项目也很难，而且前期投入也不少，一旦没有跑下来，连前期投入的经费都没有地方可以报销了。

五、       总结

通过对四个农业乡镇的调查，我们有以下几条初步结论：

1、农村税费改革和农业税减免是中国乡村发展进程中具有划时代意义的重要事件。税费改革和农业税的减免，从根本上减轻了农民负担，乡村干部也从繁重的催收税费的负担中解脱出来，干群关系大幅改善。种粮补贴进一步提高了农民从事农业生产的积极性。免征农业税、农业特产税和屠宰税，实现了城乡税制的基本统一。

2、减免农业税之后乡村两级机构基本运转正常。减免农业税对于农业乡镇范围内的税收收入有很大影响。但由于乡镇收支并不完全对等，乡镇政府的工资和办公经费由县财政保障，村组干部的工资由国家转移支付负担，因此减免农业税之后乡村两级机构能基本维持正常运转。

3、乡镇财政并不构成一级完全意义上的独立财政。乡镇范围内的税收收入全部上解县财政，乡镇基本没有自己独立的税源；乡镇政府的支出仅限于人员工资和办公经费，基本由县财政全额拨给；教师工资以及卫生院、派出所、税务所、工商所等驻乡镇机构的开支均不由乡镇财政负责。在这种情况下，乡镇政府作为“一级政权、一级财权、一级事权”的权力是很不完整的，用乡镇干部的话来说，叫做“权力没有，责任无限”（很多事情都是“一票否决”）。有人提出，乡镇财政所完全可以上收，作为县财政局的派出机构，而乡镇政府也可以改为县政府的派出机构--乡镇公所，这样更符合当前的实际情况，但这与《宪法》的规定（乡镇是一级政权）不符。

4、乡村经济社会建设严重缺乏政府财政支持。当前农业地区的乡镇财政是一个完完全全的“吃饭财政”，面临的是“绝对硬预算约束”，只能勉强保证工资和办公经费，没有钱来搞经济建设。以前搞建设主要靠农民集资，投工投劳。现在虽然有“一事一议”的规定，但很难向农民收到钱，所以主要靠到上级政府跑项目，要资金，但实际上能要到的钱也很有限，而且是很不确定的。由此可以看出，我国的财政资金的绝大部分都用在了（县城以上）城市，乡村的经济社会建设严重缺乏政府财政支持。如何从根本上解决这个问题？一种思路是，把地方税收分配的重心下移，即中央税收比例不作调整的情况下，改变地方税收的分配，实行“弱省、虚市、强县”，即大幅减少省和市的税收收入比重，将地方税收的大头留在县一级。与此同时，积极推进县一级政权的民主理财制度建设。事实上，当前各种事权大量地集中在县乡两级，而财权则集中在省市，而且省市一级的行政成本远远大于县乡两级（有人估计，养一个省市一级的公务员的钱，至少能养三个县乡一级的公务员）。这是很不合理的。在农村税费改革和减免农业税之后，需要在地方各级政府之间实行明确、合理的“分税制”。从另一方面来讲，虽然很多人认为中央政府应该承担更大的支出责任，比如基础教育，但中国这么大，很多事情都靠转移支付来解决也不现实。所以更合理的做法是给基层政府更多的财权，使其财权和事权基本对等，而转移支付只能作为必要的补充。

5、乡村两级机构普遍的债务负担需要引起重视。在调查的四个乡镇中，每个乡镇都有债务；在这四个乡镇所属的行政村中，只有一个行政村没有债务，可见乡村债务之普遍。这些乡村债务，主要是建设学校、道路等公益事业的投资。乡村债务的普遍发生，其实也是乡村经济社会建设严重缺乏政府财政支持的具体表现。现在的实际情况是，乡镇政府和村公所基本无力还债，只能保证尽量不发生新的债务，因此也基本不能搞新的建设。如何处理这些债务？这一问题应结合地方税收分配的调整，妥善解决。

6、乡镇政府“减人”非常困难。在调查的四个乡镇中，除了一个乡政府作了机构重组外，其他三个乡镇“七所八站”的格局没有根本改变。而且，越穷的地方，人们越想进政府；越穷的地方，政府“减人”也越不可能。从80年代中期恢复设立乡镇政府以来，乡镇政府各部门充斥了越来越多的历届县领导或者县以上机构领导的亲戚、朋友、关系，要想减谁都不可能。现在各地都热衷于“撤乡并镇”，但乡镇数量少了，在乡镇工作的人数并没有相应减少。县乡领导每隔两三年一换，新上台的领导往往想方设法安排自己的熟人和亲戚，导致县乡机构人满为患。最近几年“进人”越来越难了，但“减人”则基本不可能。要想解决这个问题，关键要抓两条：一是像黄佩华教授所屡次呼吁的那样，取消全国统一的工资标准，使农业地区的干部工资不至于高出当地平均收入水平太多，从而减少当干部的吸引力，也减轻县乡财政的负担；[35]二是推进县乡两级政权的民主制度建设，可以考虑相对于省市政府而言，县政府实现一定程度的自治。