中国公共政策议程设置的模式

谈到公共政策的制订（“制订”和“制定”不同，本文用的都是“制订”。但 “政策制定”似乎更常用，是否都改为“制定”？），一般人都把注意力集中在决策过程本身，而忽略了一个至关重要的问题：为什么有些事情被提上议事日程，而另一些却没有被提上议事日程？任何一个社会都面临着各种各样的挑战，但政府应付挑战的资源是有限的，这些资源既包括财政资源，也包括人力资源、信息资源、时间资源和其他资源。换句话说，在具体决策之前，政府不得不做出抉择，对处理哪些挑战有所取舍。能否影响决策过程固然是权力的一面，能否影响议事日程的设置则是权力更重要的另一面。因此，在讨论政策制订时，我们必须首先了解：议程是如何设置的？谁参与了议程的设置？本文依据议程提出者的身份与民众参与的程度区分出六种议程设置的模式，其重点是讨论这六种模式在中国的实现形式和发展趋势。观察议程设置模式的转换有助于我们体会中国政治制度的深刻变迁。

关键词  缺关键词

参与选举决策者固然重要，但这种参与几年才有一次机会。在一些所谓“民主”国家，大多数民众对政治的参与仅局限于这一种方式。每过几年，他们在选举热潮的裹挟下过一把“当家作主”的瘾，此前此后，他们只是一板一眼地当顺民，对政治不闻不问，要问也不知从何入手。然而，决策者上任以后的所作所为对民众的生计、国家的前途影响甚大。因此，决策决不应该是决策者们的禁脔，哪怕他们是老百姓选举出来的。真正的民主体制必须给民众参与政策制订全过程的机会。

（内容提要和本段有很多相同之处。刚读完内容提要，就紧接这一段，给人重复之感。能否处理一下，如改写内容提要？）谈到政策制订，一般人都把注意力集中在决策过程本身，而忽略了一个至关重要的问题：为什么有些事情被提上议事日程，而另一些却没有被提上议事日程？任何一个社会都面临着各种各样的挑战，但政府应付挑战的资源是有限的，这些资源既包括财政资源、人力资源、信息资源、时间资源，也包括注意力资源。换句话说，在具体决策之前，政府不得不做出抉择，对处理哪些挑战有所取舍。1962年，美国政治学家Peter Bachrach和Morton Baratz（请给出中文翻译）发表了一篇文章，题为“权力的两方面”。[1] 这篇短短六页的论文之所以很快变成政治学的经典之作，是因为它指出了一个显而易见、但人们往往视而不见的简单事实：能否影响决策过程固然是权力的一面，能否影响议事日程的设置 （agenda-setting）则是权力更重要的另一面。Matthew Crenson 曾比较过美国两个城市，甲污染相当严重，但当地政府与民众很少讨论污染问题；乙情况好得多，不过当地政府与民众却十分重视如何减少污染。究其原因，才发现甲城有些势力强大的利益集团把控着议程设置，千方百计避免污染问题引起当地老百姓和政府官员的注意。[2] 试想，有一个被严重不平等困扰的社会，政府却从来不处理公正问题；无论在这个社会里其他问题的决策过程有多么民主，我们还是可以看到一只若隐若现的黑手在幕后操控着议程设置。[3] 因此，在讨论政策制订时，我们必须首先了解：议程是如何设置的？谁参与了议程的设置？为什么有些问题拿到台面上讨论、另一些问题却被排斥在外？

议程设置是指对各种议题依重要性进行排序。为了便于分析公共政策的议程设置，我们可以将议程分为三大类：传媒议程、公共议程和政策议程。传媒议程（media agenda）是指大众传媒频频报道和讨论的问题，公共议程（public agenda）是引起社会大众广泛关注的问题，政策议程 （policy agenda）是指决策者认为至关重要的问题。这篇文章的重点是政策议程设置，但这三种议程的设置可能是互相关联的（见图一）。例如，西方国家的实证研究发现新闻媒体可以引导民众把关注点集中在某些议题上。在那些国家，传媒影响公共议程的设置往往不是通过直截了当地告诉民众哪些议题重要、哪些议题不重要，因为这样做常常适得其反。更有效的方法是对某项议题进行反复报道，并把这些报道放在引人注目的位置或时段。研究传媒议程设置的开山鼻祖之一Bernard Cohen有一句话说得很到位：传媒如果对受众怎么想问题指手画脚恐怕很难成功，但它对受众想什么问题的控制却易如反掌。[4] 正因为传媒议程对公共议程设置具有勿庸置疑的影响，近几十年来，在传媒学中，探讨传媒议程与公共议程的关系已变为一门显学。[5] 近年来，有些西方传媒学者更进一步，开始讨论传媒议程与政策议程的关系。[6]

图一：三种议程设置的互动关系[7]

不过，传媒并不是影响大众舆论的唯一原因，政治动员、社会运动、突发事件，以及其他很多因素都可能导致民众转变他们对公共事务的看法和情绪。[8] 无论公众议程是如何形成的，它与政策议程的设置关系更为密切。既然本篇文章的侧重点是政策议程设置，我们将不会详细考察传媒如何影响公众议程，而是径直把注意力集中在公众议程与政策议程的关系上。

如上所述，公众议程是社会大众认为政府应该关注的问题。尽管人们看法不尽相同，假如定期进行民意调查的话，从对“什么是最紧迫社会问题”的回答分布中就能够描绘出公众议程变化的轨迹。哪怕没有民意调查，公众议程也会以其他方式表现出来。考察民众关心的问题与政策制订者关注的问题呈现什么样的关系，可以为我们确定政治制度的性质提供一个新的视角。不少人把官员的产生方式作为划分政治制度的唯一标准，这是把形式凌驾于实质之上。更关键的是，什么人在政策议程设置的过程中扮演怎样的角色、民众关心的问题是否被提上决策者的议事日程。如果政策议程的设置被统治者或少数精英份子把持、民众关心的问题与政策制订者关注的问题南辕北辙，哪怕官员是民选的，这种制度也不配被称为“民主”的。反之，如果公众议程能够对政策议程产生直接的影响、后者能切实反映前者的内容与排序，即使官员并非由直选产生，把这种制度斥之为“不民主”则显得过于简单化。换句话说，通过考察公共政策议程设置，我们可以透过表象、更深入地认识政治制度运作的逻辑。

基于上面的分析，我们依据议程提出者的身份与民众参与的程度区分出六种议程设置的模式 （见表一）。[9] 这篇文章将分别讨论这六种模式在中国的实现形式和发展趋势，其目的是通过观察议程设置模式的转换来揭示中国政治制度的深刻变迁。

表一：议程设置的模式

关门模式

这是最传统的议程设置模式。在这种模式里，只有正式议程，没有公共议程；议程的提出者是决策者自身，他们在决定议事日程时没有、或者认为没必要争取大众的支持。在传统社会里，当一般老百姓没有什么政治参与意识时，这是议程设置的主要模式。在当代中国，这种议程设置模式也没有完全消失。1988年的“物价闯关”也许可以算得上一个例子。

从计划经济转型到市场经济，价格改革当然是题中应有之意，但从价格由政府管制过渡到由市场供需决定价格的难度可想而知。1980年代初，邓小平曾警告，价格改革必须如履薄冰。[10]不过到了1985年，邓小平已下决心加快物价改革。他指出，“物价改革是个很大的难关，但这个关非过不可。不过这个关，就得不到持续发展的基础”。不过，他此时还比较谨慎，认识到“理顺生活资料价格恐怕要用三年，加上生产资料价格的改革，需要的时间更长”。[11]  1985年当年，居民消费价格指数上升9.3%，大概是五十年代初以来从未见过的高通货膨胀率。在接下来的1986和1987年，物价改革进一步推进，物价也水涨船高，分别上升6.5%和7.3%。[12] 到1988年初，当中央政治局2月6日开会分析经济形势时，已经清醒认识到，1987年经济生活中存在的突出问题是物价上涨幅度过大，超过了老百姓的承受能力。为了稳定物价，2月27日，国务院还发出《关于严格控制社会集团购买力压缩开支的紧急通知》，要求各级党政机关、人民团体、部队、全民和集体企事业单位以及基本建设单位1988年社会集团购买力指标一律在1987年实际支出的基础上压缩20％。同日，国务院批转的国家体改委《1988年深化经济体制改革的总体方案》也要求加强对固定资产投资、消费基金和物价的管理。

在做了这些铺垫后，国务院于4月1日批准从即日起调高粮、油、糖等部分农产品的收购价格。4月5日，国务院发出《关于试行主要副食品零售价格变动给职工适当补贴的通知》，将对大中城市职工的补贴，由暗补转化为明补。尽管如此，各大中城市掀起了一波抢购狂潮。在这种情况下，价格改革理应放缓一点。但当时中国实际上的最高领导人邓小平认为，价格改革刻不容缓。5月19日，他在会见朝鲜政府军事代表团时，谈到自己对价格改革意义的理解， “理顺物价，改革才能加快步伐”。他说，“最近我们决定放开肉、蛋、菜、糖四种副食品价格，先走一步。中国不是有一个‘过五关斩六将’的关公的故事吗？我们可能比关公还要过更多的‘关’，斩更多的‘将’。过一关很不容易，要担很大风险”，“但是物价改革非搞不可，要迎着风险、迎着困难上”，“我总是告诉我的同志们不要怕冒风险，胆子还要再大些。如果前怕狼后怕虎，就走不了路”。[13] 其后两个多月里，邓小平还在会见捷克斯洛伐克共产党中央总书记雅克什、波兰部长会议主席梅斯内尔、埃塞俄比亚总统门格斯图、巴西总统萨尔内、美国国务卿舒尔茨时反复强调，“思想要更加解放一些，改革开放的步伐要走得更快一些”，中国必须闯过物价改革这个难关。[14]

在邓小平的推动下，6月9日，《人民日报》发表了评论员文章《改革有险阻、苦战能过关》。这篇文章提出，中国的改革发展到今天，已经到了一个关键性阶段，到了非解决物价问题不可的时刻。虽然文章作者也意识到，物价改革是要冒风险的，改革过程中，某些人的利益暂时受到一些影响，但他乐观地认为，这些困难最终总是会得到解决的，因为经过9年的改革，人民生活水平已有较大提高，对物价改革带来的波动有相当的承受能力。

基于这种乐观的估计，8月15日至17日，在北戴河召开的中共中央政治局第十次全体会议讨论并原则通过《关于价格、工资改革的初步方案》，它规定价格改革的总方向是，少数重要商品和劳务价格由国家管理，绝大多数商品价格放开，由市场调节，以转换价格形成机制，逐步实现“国家调控市场、市场引导企业”的要求。8月19日，价格改革方案的主要内容一经披露，立即在全国范围内引起新一波抢购狂潮，甚至出现挤兑未到期的定期存款来抢购商品的情况。

在物价闯关这个历史事件中，议程设置完全没有民众的参与，而是由中央政治局开会确定的。决策者下决心快速推动价格改革后，甚至没有做出争取民众理解和支持的努力，只是一厢情愿地假设民众定会明白决策者的苦衷、承受通货膨胀带来的利益损失。结果，1988年全年，居民消费物价指数飙升18.8%，造成民众普遍不满，为次年出现的政治风波埋下了伏笔。事后，邓小平马上认识到，“我们现在的问题是通货膨胀，物价上涨得太快，给国家和人民都带来了困难”。他并从这个事件中汲取一个深刻的教训，“制定一切政策，要从实际出发。只要注意这一点，就不会犯大错误。如果发现错误，要赶快纠正，不要掩饰，不要回避”。[15] 此后，直到1990年代初期中国悄然迈过物价大关，决策层对物价问题一直慎之又慎，回到了如履薄冰的心境。

动员模式

与关门模式一样，动员模式里的议程也是由决策者提出的；与关门模式不同的是，在动员模式里，定下一项议程后，决策者千方百计设法引起民众对该议程的兴趣、争取他们对该议程的支持，是一个先有正式议程、后有公共议程的过程。在什么样的情况下决策者会放弃关门模式而采取动员模式呢？首先，广大民众具有了强烈的参与意识，关门模式的正当性遭到普遍的质疑。其次，所涉及的议程执行起来需要得到民众普遍、自觉的合作。再次，决策者缺乏实施该议程所必需的资源。在这三种情况下，决策者大概希望用某种方式动员民众参与议程设置，以减少执行阶段的障碍；但他们同时又不希望、或不放心民众主动参与议程设置。

中国人民非常熟悉动员模式。在毛泽东时代，从土改到三反五反，到总路线、大跃进、人民公社三面红旗，再到四清、文革，几乎每一次重大的、战略性的议程设置都是采取的这种模式。动员模式一般包括五个阶段：首先是“运动开始，发出文件”。文件既可采取中共中央、国务院文件的形式，也可采取人民日报社论、评论员文章的形式，甚至还可采取“毛主席最新指示”的形式。第二阶段是“层层传达、普遍宣传”。传达往往是先党内、后党外，先干部、后群众，要求做到家喻户晓、人人皆知、不留死角。需要强调速度时，则要求传达不过夜。第三阶段是“认真学习、深刻领会”。学习是指学习文件、社论、辅导材料之类；学习的目的是让大众吃透中央精神，包括为什么要提出新议程，什么是新议程的“精神实质”，以及落实新议程的步骤、方法等。第四阶段是“抓住典型、以点带面”。典型既可以是正面典型，也可以是反面典型。典型的意义在于用实例向广大群众展示新议程的必要性、可行性和优越性。最后，通过以上几个阶段的工作，动员模式希望能统一思想、形成共识，从而达到贯彻落实新议程的目的。

美国政治学者林德布洛姆曾将政府获取民众服从的手法归纳为三大类。第一是压服（权威），即在暴力威胁下，民众不得不服从；第二是收买（市场），即以恩惠来换取民众的服从；第三是说服，即通过教育动员，让民众内化官方的意识形态，将政府意图转化为自觉的行动。毛泽东时代常见的动员模式便属于第三类，其优点是比压服和收买成本低，但缺点是难以持续、长久地奏效。[16]

改革开放以后，中国在议程设置方面采取动员模式的频率大大降低了，但并没有完成放弃。例如，在以下议程的设置中，我们便看到，直到1990年代末，这个模式依然在起作用：提倡一对夫妇只生育一个孩子（1980年），在个体经济中开辟就业渠道（1981年），在农村全面建立家庭联产承包责任制（1982年），开展“五讲四美”活动、清除精神污染（1983年），加快城市经济体制改革（1984年），推行国营企业工资改革，破除大锅饭（1985年），改革劳动制度，打破铁饭碗（1986年），反对资产阶级自由化（1987年），深化企业劳动人事、工资分配、社会保险制度改革（1992年），深化企业职工养老保险制度改革（1995年），对公有制企业实行大规模减员增效、下岗分流（1997年），在全国范围内进行城镇职工医疗保险制度改革（1998年）。[17]

内参模式[18]

在内参模式里，议程不是由决策者提出的，而是由接近权力核心的政府智囊们提出的。形形色色的智囊们通过各种正规和不正规的管道向决策者提出建议，希望自己的建议能被列入决策的正式议程。他们往往不会努力争取民众的支持，因为他们更看重决策者的赏识；他们有时甚至不希望所讨论的问题变成公共议程，因为他们担心自己的议案可能会招致民众的反对，最终导致决策者的否决。在这个模式里没有民众与决策者的互动，只有智囊们与决策者的互动。

在毛泽东时代，大部分重要决策都是由毛泽东、周恩来等最高领袖亲自决定的。[19] 那是一个伟人的时代，但这并不意味着完全没有内参模式的地位。以下四个例子从时间上跨越了1950年代初到1970年代初，从中可以看出当时内参模式的特点。

案例一：1950年6月下旬朝鲜战争爆发，到8月初，朝鲜人民军已经解放了朝鲜90％以上的领土，迫使美军和李承晚的伪军退守洛东江以东的大丘、釜山一隅。当时，在社会主义阵营，人们都处于高度的兴奋之中，以为朝鲜实现完全统一已经指日可待。毛泽东等中国领导人却并没有陷入盲目乐观。8月23日，在总参谋部作战室工作的雷英夫等人经过反复研究最新情报做出判断：美军可能很快将在仁川登陆，切断朝鲜人民军的补给线，形成南北包围和夹击人民军主力的态势，使朝鲜战局发生逆转。他们进一步预测，9月15日是大潮，美军选择这一天登陆的可能性最大。听到参谋们报告这个分析结果，周恩来极为重视，立刻带雷英夫去见毛泽东。毛泽东听后说：“这些判断有道理，很重要”，“很快结束战争是不可能了，战争肯定是持久的、复杂的、艰苦的”，并随即发出三道命令：“立即通知情报部门严密注视朝鲜和英、美、日；立即把我们的看法向斯大林和金日成通报，提供他们参考，希望人民军有后撤和在仁川防守的准备；立即通知东北的13兵团要加紧准备，8、9两个月一旦有事，能立即行动”。[20] 雷英夫的报告直接影响了最高领导人的战略决策。

案例二：1956年6月，波兰波兹南的工人为要求增加工资、改善生活状况而举行示威，保安部队进行镇压造成很大的伤亡，在全国引起很大的震动和愤慨。8月8日，曾因犯“右倾民族主义错误”而被解除统一工人党总书记职务的哥穆尔卡再度出山，担任第一书记，并要求当时担任波兰国防部长的苏联元帅罗科索夫斯基返回苏联。10月17日驻波苏军出动坦克部队包围华沙，企图进行镇压。波兰人民群情激昂，波苏军队互相对峙，形势非常紧张。在整个事件中，中国驻波兰大使馆一直强调问题的核心是波兰的反苏情绪，把波兰事件定性为“反共事件”。但通过深入采访，新华社驻波兰记者谢文清得出截然相反的判断。他认为，问题的症结是苏联的大国沙文主义。他10月12日给国内发出的报告说，批判斯大林的个人崇拜后，波兰出现了“如狂风般的空前广泛、空前热烈而又空前深刻的全民性的政治、思想大讨论”，目前波兰全国上下“都在积极设法采取措施改正错误和缺点。大多数人们并未失掉信心，人们仍然坚信社会主义制度的优越性。虽然在这场大讨论中有过一些偏差，而且目前也存着一些矫枉过正的无政府主义倾向，但其主要结果是积极的，正确的”。苏军出兵后，谢文清又在10月22日发回的密电中写到，“我个人认为，苏共代表团的到达，华沙的调集军队之举是不够明知智的，引起人民强烈的不满。在华沙到处可听到这种不满的言论”。[21] 当时，中共中央关于波兰的信息主要只有大使馆和新华社两个来源，中央后来接受的是谢文清的意见，批评了大使馆的看法。受到毛泽东、周恩来高度赞赏的谢文清调研材料事实上在一定程度上影响了后来中共中央对苏联的立场。[22]

案例三：1957年10月4日，苏联发射成功第一颗人造地球卫星。竺可桢、钱学森、赵九章、陆元九等中国科学院院士随即建议开展中国的卫星研制工作。张劲夫把这一意见反映到在武昌召开的中央全会上。1958年5月17日，毛泽东主席在中共八大二次会议上提出：“我们也要搞人造卫星”。同日，中央书记处同意科学院搞人造地球卫星。聂荣臻委派张劲夫、钱学森、王铮（国防部五院副院长）负责卫星规划。7月，科学院院党委拟定出卫星研制分三步走的计划：第一步发射探空火箭，第二步发射小卫星，第三步发射大卫星。8月，科学院决定由钱学森、赵九章、郭永怀、陆元九等负责拟定发展人造卫星的规划草案，代号581；并为此成立“581组”，钱学森任组长，赵九章、卫一清任副组长，负责组织和协调人造卫星、火箭探空业务。1960年2月19日，我国自行设计制造的试验型液体燃料探空火箭首次发射成功。9月，探空火箭发射成功，从而迅速缩小了我国在空间技术方面与世界先进科学水平的差距。[23]

案例四：1969年3月，中苏发生了珍宝岛武装冲突事件，从而引发了对苏联战略的讨论。有人认为，苏联的战略将会东移，进攻中国；有人认为，苏联仍是向西，同美国争夺欧洲。国内最担心的则是美苏是否会联合反华。1969年底，新华社派记者王殊担任驻西德记者，临行前嘱咐他注意研究苏联战略问题，究竟是向西，还是向东。到西德后，经过深入调查研究，王殊以翔实的材料和数据证实，欧洲是美苏争夺的重点，苏联的根本利益在欧洲。如果苏联战略真的要东移，不但对付不了中国，而且会失掉欧洲，苏联不会做这样的蠢事。对于发展中德关系，王殊认为，首先要破除看待西德一些老框框，实事求是地分析西德的现状。在诸多老框框中，最重要的一条是，联邦德国究竟是不是军国主义、复仇主义国家。通过广泛的采访，王殊得出结论，在西德占主导地位的是和平主义，不是军国主义、复仇主义。同时，西德经济科技发展很快，有扩大国际市场的需要。如果加强中德两国之间的贸易和经济关系，对双方都会有好处。1969年9月，西德政局发生变化。王殊经过深入调研后得出结论，执政党和反对党都有加强与中国关系的愿望，但执政党采取的是先苏后华的政策，他因此建议中央考虑先邀请反对党领导人访华，以推动西德政府更积极地发展两国关系。毛泽东、周恩来看了王殊关于欧洲局势、苏联战略、以及两国关系的报告后，大加赞赏，并于1972年7月下旬单独召见了他；外交部也破例数次对他发出内部通报表扬。王殊的报告对最高领导人确立中国的全球战略无疑产生了相当大的影响。[24]后来中德关系果然发展神速，于1972年9月29日草签两国建交联合公报，其中王殊功不可没。两国建交后，毛主席亲自点名把王殊从新华社调入外交部，任命他为中国驻联邦德国使馆参赞，作为临时代办负责在波恩筹建中国驻联邦德国的使馆。1974年9月，王殊被任命为驻德国大使。[25]

由上面四个例子可以看出，毛泽东时代的内参模式有两个特点。第一，内参发挥作用的领域主要与国家安全有关；第二，内参的来源主要不是来自什么研究性质的思想库、智囊团，而是来自参谋和情报收集机构。新中国成立之后面临着险恶的国际环境，如何让新生的共和国自立于世界民族之林是当时中国最高领导人不得不优先考虑的问题。很显然，这两个特点都带有鲜明的时代痕迹。

改革开放以后，内参模式更为常见，究其原因，最关键的是，中国面临的历史任务发生了深刻的变化。如果说毛泽东时代首先要解决的是自立问题的话，那么改革开放要解决的问题是如何使中国经济自强。发展现代经济涉及广泛的领域，其复杂性超越了任何个人的能力，因而不能仅靠提高决策者自身能力来解决。这就要求对决策机制加以改造。例如，过去那种依靠个别智囊的体制已经很难适应现代经济发展的决策需要，必须代之以知识互补的决策咨询群体。正是在这个时代背景下，中国在改革开放之初便提出了决策科学化的口号，并着手逐步建立健全思想库体系。

最早出现的思想库可能是1980年开始形成的“中国农村发展问题研究组”，其成员是一批活动能量很大，具备“通天”关系的中高级干部子弟及知识分子子弟。在中央书记处研究室和中国社科院的支持下，该研究组成员四处开展调研，其调研报告可以直接送到中央领导人的办公桌上，为1981年中央农村工作会议准备了系统全面的第一手农村调查数据。后来，他们又参与了中央关于农村的几个“一号文件” 的制定，形成一支有实力的决策研究力量。1981年11月，中国农村发展问题研究组正式成立。随着发展组的影响越来越大，其成员开始转入其他机构。从1984年起，发展组被一分为三，人员分别进入隶属于国家体改委的中国经济体制改革研究所（简称体改所）、隶属于国务院农村发展研究中心的发展研究所，以及社科院农发所。[26]

随着改革向城市和工业方向推进，体改所的作用日益凸显，成为八十年代中国最有影响的思想库。这种状况一直持续到1989年。在此前后，另外一些智囊机构也应运而生，包括国务院内设立的若干个研究中心（后来整合成为国务院发展研究中心），中信国际研究所等。[27]

九十年代以后，随着经济活动越来越复杂，研究领域的专业分工也越来越精细。因此，中国科学院（如国情研究中心）、中国社会科学院（如财贸经济研究所、金融中心等）、各部委办（如农业部、财政部、国家税务总局、国家统计局、中国人民银行、各个国有商业银行都设有自己的研究机构）、各重点高校属下的研究机构开始越来越积极卷入政策研究和政策咨询工作。[28] 即使在以前被视为非常敏感到外交领域、两岸关系领域，近年来也出现了几十个大大小小的思想库。[29]除此之外，高级知识分子聚集的国务院参事室、各民主党派也不甘寂寞，纷纷利用其“直通车”的便利向政府高层建言、反映社情民意。[30] 与此同时，中央领导人还从各领域特选了一小批所谓“中央直管专家”，作为最高决策的咨询对象。这些与中央保持直接联系的智囊对中央决策的影响当然更大。[31]

除公开发行的报刊外，上述思想库一般都会出版诸如“简报”、“参阅”之类的内部报告。这些发行量很小的内参，往往可以直达天庭，送到最高领导人的办公室。领导人则几乎每天都会圈阅、批示、转发一些报告。[32]在正规的渠道之外，部分研究人员还凭借自己的学术声望和人脉关系通过非正常程序向最高当局递交密扎或进谏。[33]

改革开放以后，内参对议程设置的影响可以从以下几个案例看出来。

案例一：1983年6月，中国加入《南极条约》，但因中国尚未在南极建立考察站，其身份是缔约国，而不是协商国，在南极事务中享有发言权，但没有表决权和决策权。有鉴于此，1984年2月7日，王富葆、孙鸿烈等32位刚刚获得竺可桢野外科学工作奖的科学家，以“向南极进军”为题，联名致信党中央和国务院，建议中国到南极洲建站，进行科学考察。对这封联名信，党中央、国务院领导方毅、胡启立、乔石、李鹏、赵紫阳等相继作了批示。当时中国实力不强，国内“四化建设”处处急需资金，而南极考察站对经济发展没有什么现实作用。面对科学家开出的十年1.1亿元的预算，中央领导着眼于长远目标，反复斟酌必要性及相关经费问题，最后同意在南极洲建站，进行科学考察。1985年2月14日，我国第一个南极考察基地——中国南极长城站胜利建成。[34]

案例二：1984年5月17日，国务院技术经济研究中心工作人员曹思源说服人大代表温元凯向全国人大递交由他起草的《关于制订“企业破产整顿法”的提案》及两个附件。人大很快将提案转到国务院办公厅，办公厅又转到国务院经济法规研究中心。从当年5月24日到11月，国务院经济法规研究中心先后六次召开由相关部委参加的座谈会，研究是否有必要制订《破产法》，曹思源在会上说明了自己的主张及理由。同年10月底，国务院领导同意着手研究如何起草《企业破产法》。次年1月底，《破产法》起草小组正式成立，曹思源参与其中。1986年夏天。六届全国人大常委会第16次会议第一次审议国务院提交的《企业破产法》草案时，50位发言者中就有41人持反对意见。为了防止《破产法》胎死腹中，曹思源将自己写的《谈谈企业破产法》送给全国人大常委委员人手一册。并以该书作者身份给所有常委会委员打电话。修改后的《破产法》最后于1986年12月2日在人大常委会付诸表决，结果是101票赞成，0票反对，9票弃权。1988年12月，企业破产法开始正式实施。[35]

案例三：经济改革全面展开后，价格体系，特别是原材料价格的扭曲，是当时最头疼的问题。在1984年9月召开“莫干山会议”上，价格改革成为争论最激烈的议题。会上最初形成了两种意见，即所谓的“调派”和“放派”。一方面，接近决策层的田源、周小川、楼继伟、李剑阁等人主张用“小步快调”的办法，不断校正价格体系，逐步逼近市场均衡价格，以减少价格改革可能引起的震动；另一方面，张维迎等人提出，应该一步或分步放开价格控制，实行市场供求价格。后来，华生、何家成、蒋跃、高梁、张少杰则提出了“放调结合”的双轨制价格改革思路。在为会议纪要写的单独报告《用自觉的双轨制平稳地完成价格改革》中，华生建议，从生产资料价格改革入手，用5年左右的时间实现和完成整个价格体系的调整和价格管理体制的改革，这便是“双轨制”概念的来源。会后，华生作为第三条道路的代表，向当时中央财经领导小组秘书长张劲夫做了汇报。“放调结合”的双轨制思路很快引起了国务院领导的高度重视。第二年即1985年3月，国务院下文首次废除计划外生产资料的价格控制，标志着双轨制改革的思路正式被中央政府采纳。1986年，三十出头的华生被授予首批“国家级有突出贡献的专家”的称号。[36]

案例四：1986年3月3日，王淦昌、王大珩、陈芳允、杨嘉墀等4位中科院院士联名向党中央提出跟踪世界战略性高技术，加速发展我国高技术的建议。这封信得到了邓小平的高度重视，他亲自批示：“此事宜速决断，不可拖延”。在此后的半年时间里，中共中央、国务院组织200多位专家，研究部署高技术发展的战略，经过三轮极为严格的科学和技术论证后，中共中央、国务院批准了《高技术研究发展计划（“863”计划）纲要》。近二十年来， “863”计划在促进中国高科技产业发展方面发挥了的巨大的作用。[37]

案例五：1987年，通过新华社内参，国家计委经济研究所副研究员王建发表了题为《关于国际大循环经济发展战略的构想》的报告。提出在沿海地区进一步扩大开放，发展大进大出的加工型经济，参与国际经济大循环的构想。这份报告得到中央领导高度重视。[38]1988年1月，邓小平指示，沿海地区的对外开放和经济发展要“放胆地干，加快步伐，千万不要贻误时机”。[39]2月6日，中央政治局上确定的沿海地区经济发展战略。3月4日，国务院召开沿海地区对外开放工作会议，提出“两头在外、大进大出、以出保进、以进养出、进出结合”的口号；3月18日国务院又发出《关于进一步扩大沿海经济开放区范围的通知》，决定在原有基础上，把140个市、县（杭州、南京、沈阳等省会城市）划入沿海经济开放区，人口增加到1．6亿。[40]为此，王建被被评选为“1988中国十大杰出青年”。

案例六：清华大学公共管理学院教授胡鞍钢从1985年起开始从事国情研究。1993年6月中旬，胡鞍钢与王绍光合着的《中国国家能力报告》摘要在新华社内部发表后，引起决策层的高度关注，为随后出台的中国财税体制改革提供了重要参考依据；报告内容所提出的7项建议有6项先后被采纳。[41]1994年，他提出“特区不特”的主张，建议逐步取消针对特区的优惠政策、实行国民待遇、为缩小地区差距创造条件。此建议虽然受到深圳市委和《深圳特区报》的连续批判，但中央领导最终采纳了他的大部分建议。另外，胡鞍钢与合作者在90年代中期提出的开发西部、正税养军等建议也在90年代后期变为中央的政策。为此，他还多次应邀出席国家最高领导人召集的问策会、国家部委召开的长远规划咨询会，成为高层决策圈的著名智囊。[42]

2002年末，新一届中央领导人上任以后对决策科学化、民主化更加重视，并做出了表率。从2002年12月26日到2005年8月26日，新一届中央政治局已经举办了24次集体学习活动，请哲学社会科学和自然科学方面的专家讲课，平均40天举办1次学习活动。[43] 同时，新一届领导班子十分重视思想库、智囊团的建设，希望思想库、智囊团进行前瞻性、战略性的研究，为各级领导拿出点子，拿出办法。[44] 为此中国科学院提出要“充分发挥国家科学思想库作用……增强对国家重大发展战略的咨询能力”；[45]中国社会科学院也要求各研究所“努力担当思想库和智囊团的重任，更好地为党和国家决策服务”。[46] 可以预见，未来在议程设置上，内参模式还会扮演相当重要的角色。

借力模式

在内参模式中，政府智囊们只关心自己的建议是否会得到决策者的青睐。借力模式的不同之处在于，政府智囊们决定将自己的建议公之于众，希望借助舆论的压力，扫除决策者接受自己建议的障碍。无论中外，一般而言，政府智囊们都希望直接影响决策者，而不是采取迂回的方式；而且，不到万不得已，政府智囊们也不希望因诉诸舆论而得罪当权者。那么，他们为什么会偶尔出此“下策”呢？恐怕最主要的原因是，智囊们深信自己的建议有强大的民意支撑，而政府内部却存在反对的声音。

在中国，借力模式并不常见，但最近却有一个很好的例子。从1990年代起，中国开始市场导向的医疗体制改革。根据1993、1993、2003三次国家卫生服务调查，改革后城乡居民的医疗费用支出越来越高，而享有社会性医疗保险的人比例越来越小。[47] 2003年的非典危机暴露了公共卫生体制改革的缺陷，也顺带引发了人们对医疗体制改革的反思。[48] 但此后仍有政府官员公开声称，必须进一步推行市场化的医疗体制改革，让“国有资产逐步退出公立医院”。不过，在2005年春，国务院发展研究中心社会发展部和世界卫生组织“中国医疗卫生体制改革”合作课题组却发表了6份专题报告和一份总报告，证明医改是“不成功”的，甚至是彻底“失败”的。由于这些报告刊登在内部刊物上，它们最初并没有引起人们的注意。2005年6月底，情况突然急转直下。国务院发展研究中心社会发展部副部长葛延风在接受媒体采访时，透露了总报告的内容。他指出，未来中国医疗卫生体制的改革应该坚持两条原则：一是追求公平，要确保所有社会成员都能够得到基本的医疗卫生服务；二是要强调卫生投入的绩效。即在有限的全社会卫生投入水平下，使全民族的健康水平获得最大限度的提高；而市场化改革是不可能达到这两个目的。[49] 几乎同时，卫生部卫生部政策法规司司长刘新明也在《医院报》上说出了“市场化非医改方向”的话。[50] 据卫生部内部知情人说，刘司长的表态，是他个人一贯的观点。[51]

这两则报导一面世便在媒体上和民众中引起轩然大波：媒体上一时间出现大量有关医改的报导和讨论；而民众则几乎一边倒地同意“医改不成功”的判断。[52] 虽然有些市场派的学者坚称，医改不能走回头路；[53]虽然，卫生部希望回避关于医改是否“不成功”的话题，[54]但潘多拉的盒子已经打开，如果政府医改的思路不作重大调整，民众是难以接受的。[55]看来，智囊们借力之举是相当有效的。

上书模式

这里的“上书”是指给各级决策者写信，提出政策建议，不包括为个人或小群体利益申述之类的行为。上书模式与内参模式十分相似，都是有人向决策者提出建言，不同之处在于建言人的身份。在内参模式里，建言人是政府的智囊或智囊机构；在上书模式里，建言人不是专职的政府智囊。不过，建言人也未必是一介平民，他们往往是具有知识优势、社会地位的人。只有这种人才拥有某种“话语权”，才了解上书的管道，提出的建议才可能被重视。其实，既便是精英们的上书，往往也是石沉大海，毫无反响。清朝不断“上书各中堂、各大人、各先生”的龚自珍不是发出过这样的感叹吗：“布衣三十上书回，挥手东华事可哀”(《送南归者》)。一般民众，人微言轻，他们的上书往往在秘书那里就被挡住，更难送到决策者跟前。无论古今中外，由平头百姓一纸上书影响议程设置的案例简直是凤毛麟角。

上书模式固然很少出现，但这并不意味着当代中国完全没有这样的例子，也不意味着这个模式以后不会更频繁的出现。让我们来看看下面三个案例。

案例一：1986年4月12日，中共中央办公厅和国务院办公 厅发出通知，决定在全国范围内实行夏时制，通知动员全国人民为节约能源在春夏期间而早睡早起。具体作法是：每年从4月中旬第一个星期日的凌晨2时整，将时钟拨快一小时，夏令时开始；到9月中旬第一个星期日的凌晨2时整，再将时钟拨回一小时，夏令时结束。实行夏时制的建议是由交通部公路科学研究所研究员窦星元提出。[56]，六年后，夏时制中止了。而决定停止是源于一位人大代表反复多次的建议，理由是我国面积很大，跨越了多个时区，夏时制操作起来很麻烦，给铁路、航空等部门带来了很多问题，且节约能源的效果并不大。 经过几个相关部门和部分省市的调查研究，国务院决定于1992年4月5日起停止实行夏时制。[57]

案例二：2003年1月，广东榕泰实业股份有限公司总经理李林楷当选为十届全国人大代表。2003年3月，在十届全国人大第一次会议上，他提出了《关于要求制定和修改有关法律促进非公有制经济发展的议案》，建议立法保护私人合法财产，把公民私有合法财产不可侵犯写进宪法。随后，39位全国人大代表在这份议案上附议。这个议案在人大代表中引发了不小的争论，就连李连楷自己，当时也觉得短期内修宪的可能性不大。2003年12月，中共中央决定启动修宪程序，李林楷等12位全国人大代表应邀列席十届全国人大常委会第六次会议，讨论中共中央关于修改宪法部分内容的建议。2004年3月14日，“中华人民共和国宪法修正案”由第十届全国人民代表大会第二次会议通过，原宪法第十三条“国家保护公民的合法的收入、储蓄、房屋和其他合法财产的所有权”被修改为“公民的合法的私有财产不受侵犯”。作为宪法修正案的提出者，李林楷被评选为2004民营经济十大风云人物之一。[58]

案例三：怒江、澜沧江、金沙江三条大河在滇西北丽江地区、迪庆藏族自治州、怒江傈僳族自治州行政区内并流而行，人们称之为“三江并流区”。2003年7月3日，“三江并流”被联合国教科文组织正式批准为世界自然遗产。 几乎同时，2003年8月中旬，国家发展与改革委员会通过了怒江流域水电开发方案，将其作为我国重要的水电基地之一。怒江兴建水电站的决定马上引起一批环保组织的反对。一方面，它们通过各种方式动员媒体发出反坝的声音，争取舆论支持；另一方面，它们上书国务院领导，要求停止怒江水电梯级开发。2004年2月中旬，在发改委上报国务院的《怒江中下游水电规划报告》上，国务院总理温家宝亲笔批示：“对这类引起社会高度关注、且有环保方面不同意见的大型水电工程，应慎重研究，科学决策”，暂时搁置了一度箭在弦上的怒江水电工程。[59] 2005年7月，温家宝总理赴云南考察工作期间，地方官员向他反映怒江水电建设停工已久，地方不知如何进退，希望中央能尽快定夺。温总理回京后，即指示国家发改委、环保总局、水利部等有关部门“加紧论证研究，尽快拿出自己的意见”。由于担心怒江工程重新启动，61个环保组织和99位个人又于2005年9月起草一份《民间呼吁依法公示怒江水电环评报告的公开信》，并将它呈送给国务院、国家发改委、国家环保总局等有关部委。[60] 与此同时，支持开发怒江水电的人也上书中央领导，希望该工程早日上马。[61] 正反两方面的上书形成拉锯战，使中央到目前为止还没有对怒江工程定案。民间组织的活动与上书如此影响中央政府的决策，这在中国还是第一次，是一个标志性的事件。

随着社会自由度的加大，社会地位不同、立场各异的人将会更积极地运用自己的发言权。因此，上书今后有可能变成影响中国议程设置的主要模式之一。

外压模式

与上书模式一样，在外压模式里，议程变化的动力来自政府架构之外。它与上书模式不同之处不在于“外”，而在于“压”。在上书模式里，议程的提出者希望通过给决策者摆事实、讲道理来影响议程设置；在外压模式里，议程的提出者虽然不排除摆事实、讲道理的方式，但他们更注重诉诸舆论、争取民意支持，目的是对决策者形成足够的压力，迫使他们改变旧议程、接受新议程。在上面提到的怒江水电一案中，我们已经看到了外压模式的影子。在一般情况下，外压模式有以下几个特点。

第一，只有在初始阶段，外压模式里的议案倡导者是可以确定的。随着议案影响力的扩大、议案支持者的增加，谁是倡导者已越来越难分辩，他们的身份已变得越来越模糊。这时的关键是议案的民意基础到底有多宽厚，是否对决策者构成足够的压力。说到民意，我们应该区分两部分民众。一部分是所谓“关切的民众”（attentive public），一部分是一般大众（general public）。前者在数量上永远是总人口的一小部分，但他们对公共议题不仅十分关心，而且相当了解。他们对议案的支持有助于防止议案滑出舆论的焦点圈。后者是大多数人，他们对多数公共议题的注意力往往是短暂的；一般大众很少长期、执着地卷入某项争议。正是因为如此，一旦一般民众支持改变旧议程、接受新议程，对决策者的压力之大是可想而知的。在这种情况下，公共议程最可能变为正式议程。[62]

第二，外压模式产生作用的前提是少数人关心的议题变为相当多人关切的公共议程，否则压力便无从产生。而这个过程需要时间。即使某个议题已经提上了公共议程，如果它最终得以进入正式议程的话，同样也需要时间。因此，外压模式的一个特点是所需时间一般比其他模式长。

第三，由于头两个特点的存在，研究者往往很难准确地断定外力究竟通过什么方式最终影响了议程的设置。他们所能做的无非是在时间的先后顺序上将外部压力的形成与政府议程的变动联系起来。

上述三个特点是在一般情况下外压模式具备的特点。但也有特殊情况，即突然出现所谓“焦点事件” (focusing events)，引起社会普遍的关注，进而迫使决策者迅速调整议程。焦点事件一般都是坏事，如灾难、事故等，它的发生对某一群人的利益造成现实的伤害、对其他人的利益可能产生潜在的伤害。这类事件的发生使得利益群体、政府官员、大众传媒、以及广大公众对现存问题有更深切的认识，希望纠正明显的政策失误。[63] 注意焦点的集中有助于打破已往的权力平衡，使争取议程转换的意见在公众舆论里占据上风，形成强大的民意压力，迫使决策者在短时间里调整政策取向。因此，有学者把焦点事件引发的反应阶段称之为“政策窗口”(policy window)。[64] 由于焦点事件的影响是直接的、快速的、容易确定的，不少研究议程设置的学者都把注意力集中在它上面。[65]

过去，在中国议程设置一般采取的是上面提到的五个模式，外压模式比较少见。尽管早在1980年代中期，中央领导人就在提出决策科学化的同时，提出了决策民主化的主张，[66]直到1990年代后期以来，带民主色彩的外压模式才越来越常见。之所以会出现这样的变化，可以在两方面找到原因，一方面是压力从何而来？另一方面是压力为什么会产生影响议程设置的效果？

先看压力的根源。虽然中国经济在过去四分之一个世纪高速增长，但不息一切代价追求GDP高增长率也带来一系列严重的问题。这些问题也许在改革初期并不凸显；但随着时间的推移，它们变得越来越引人注目；到1990年代末，有些问题已变得令人触目惊心，包括环境危机、贫富悬殊（地区差距、城乡差距、居民收入差距）、缺乏经济与社会安全（大规模下岗失业、就学难、就医难、各类事故频发）等。人们切实体会到经济增长不等于社会进步。与此同时，社会分化程度越来越高。在改革初期，由于社会分化程度低，人们容易形成共识。那时，哪怕某些人必须为改革付出代价，他们往往愿意为了长远的利益而牺牲短期利益，因为他们相信，改革最终会使所有人受益。随着社会日益分化，曾经让人充满希望的“改革”变得可疑起来。改革的金字招牌脱落了，有关改革的共识破裂了。[67] 那些在前期改革中利益受损或受益不多的阶层对新推出的改革不再毫无保留的支持；恰恰相反，他们对凡是带有“改革”标签的举措都疑虑重重，生怕再次受到伤害。这些人仇视滥用权力、中饱私囊的官员，敌视一夜暴富、挥金如土的新贵，蔑视巧舌如簧、发“改革”财的学者。更重要的是，他们普遍感觉到中国的改革已经步入歧途，到了改弦更张、强调经济社会协调发展的时候了！这就是政府面临的社会压力所在。

那么潜在的压力是如何转化为现实的压力呢？四个领域的变化发挥了关键性作用：利益相关者的施压、非政府组织的卷入、大众传媒的转型和互联网的兴起。

先看利益相关者的施压。当社会分化不太严重时，各利益相关群体往往处于“自在”阶段，缺乏“自为”意识，也不大会为自身的利益向决策者施压。随着社会分化程度提高，各利益群体对自身利益变得更加敏感；随着各利益群体对自身利益变得更加敏感，他们便会产生向决策者施压的冲动。当然，冲动是一回事，能在多大程度上施压是另一回事。这里的关键是利益相关群体的动员能力。在所有利益相关群体中，拥有政治和组织资源的地区无疑最强。

区域政策是利益相关群体施压的一个例子。1980年代中期以前，中国存在地区差距，但问题并不突出。 “七五”期间（1986－1990年）提出了所谓“梯度发展理论”，1988年更明确提出了“沿海地区发展战略”。这种非均衡发展战略反映了邓小平 “两个大局”的构想。他说：“沿海地区要加快对外开放，使这个拥有两亿人口的广大地带较快地先发展起来，从而带动内地更好地发展，这是一个大局。内地要顾全这个大局。反过来，发展到一定时候，又要求沿海拿出更多的力量来帮助内地发展。这也是个大局。那时沿海地区也要服从这个大局”。[68]

由于国家政策明显向东部倾斜，结果导致东西部差距从1980年代末起迅速扩大。[69] 1990年代初，学者与政策研究者就地区差距展开了一场争论，当时的主流要么认为中国地区差距没有扩大，要么认为地区差距不算太大，不必大惊小怪。[70] 邓小平也主张“现在不能削弱发达地区的活力”，应等到“本世纪末达到小康水平的时候”，再“突出地提出和解决”地区差距问题。[71] 不过，落后地区不愿再等了。这时，在每年3月召开的全国人民代表大会上，都有来自内陆的代表公开表示对中央政策倾斜的不满。面对内陆省份越来越大的压力，1996年八届人大四次会议上通过的“九五”计划及2010年远景目标纲要指出：要坚持区域经济协调发展，逐步缩小地区差距。可惜，大部分政策措施力度不够，对于缩小东西部差距没有产生明显的效果。因此，90年代后半期，对政府区域政策批评的声音不绝于耳。在这个背景下，1999年3月，当时的总书记江泽民承诺，要研究实施西部大开发战略，加快中西部地区的发展。6月，他又提出，要把加快开发西部地区作为党和国家的一项重大战略任务。2000年1月，党中央对实施西部大开发战略提出了明确要求，国务院成立了西部地区开发领导小组，才真正进入西部大开发的实施阶段。[72]其后，在全国人大上，面临巨大转型困难的东北三省人大代表纷纷投书，强烈要求中央实施东北振兴战略。2003年9月，“振兴东北地区等老工业基地”终于正式也成为中国政府的“战略决策”。[73]

再看非政府组织的卷入。在过去20年里，中国目睹一场前所未有的社团革命。截至2004年底，全国共有各类在民政系统注册的社会团体近15万个。很多研究中国社团的国内外学者把注意力放在注册社团上，误认为它们代表了中国整个社团领域。但事实上，在民政部门登记注册的组织仅仅是这个版图的很小一块。大量应该在民政部门注册的组织选择注册为商业机构，或者干脆不注册而开展活动。例如，许多为人熟知的民间环保组织就没有在民政部门注册。[74] 更容易被忽略的是，按照中国法律，县以下的草根组织根本无需在民政部门登记注册，比如那些企业、机关、学校、街道、乡镇和村落内开展活动的社团。把注册与未注册的社团加在一起，总数至少在50万以上。[75]

大多数社团也许对公共政策毫无兴趣，但有一类社团最大的关注点便是公共政策。它们是倡导性社团（advocacy groups）。人们习惯于把这类社团称为“非政府组织”或“NGO”。在中国各类NGO中，环保NGO最为积极。1990年代以前，中国也有的环保社团，但绝大多数是自上而下组建的、半官方的环境科学研究团体。那时中国的环境污染问题还不太突出，民众对此不太关心。因此，那时的环保社团要么研究多于行动，要么干脆没有什么行动。1990年代以后，生态环境恶化日渐显著，人们的环保意识也逐步高涨。在这个背景下，1994年3月31日，中国首家民间环保NGO—“中国文化书院·绿色文化分院”在民政部注册在北京成立，简称“自然之友”。此后，北京又涌现出一批民间环保NGO，如“地球村”、“绿家园”等。[76]进入新世纪，民间环保NGO（尤其是高校学生团体）开始在各地大量出现，遍布安徽、四川、山东、福建、重庆、广东、河北、云南等省、市、自治区，并呈逐年增加的趋势。据不完全统计，全国现有2000多家环保NGO。[77]它们经费主要靠自筹（相当大比重来自境外捐赠），不依靠政府财政拨款。除了开展环保教育、配合政府编制环保计划、担任有关机构环保顾问外，这些环保NGO还竭力呼吁改善生态环境，并动员各种力量干预破坏环境的行为、工程和计划，对政府形成巨大的压力。[78]在“上书模式“里提到的怒江水电工程便是一例。

环保NGO数量不大，但能量巨大，原因之一是很多组织与大众传媒有千丝万缕的联系，要么其发起人、负责人和主要成员在传媒机构任职，要么它们在传媒机构有大量支持者和朋友。传媒把环保NGO的声音以放大的方式传播出去，无形中加大了它们的影响力。

中国的大众传媒不仅充当了环保NGO的“扩音器”，而且近年来在公众议程设置方面扮演着越来越积极主动的角色，进而影响到正式议程的设置与调整。传媒的议程设置功能有三个层次，第一是大众传媒报导或不报导哪些“议题”，第二是大众传媒是否突出强调某些“议题”，第三是大众传媒如何对它强调的“议题”进行排序。[79]我们这里说的不是指某几家传媒机构的某几次报导，而是指整体大众传媒在较长时期里的报导活动。很显然，不进入第一个层次，民众对一些议题就不会感知。例如，研究表明，80年代的煤矿事故比现在更普遍、更严重，但当时矿难并没有成为一个公共议题。90年代中后期以来，矿难成为国人关注的焦点之一，主要是因为大众传媒对它进行的广泛报导引起了公众的重视，不仅进入了第一个层次，还进入了第二个层次。[80] 在一个较长时期里，进入第二个层次的议题当然不止一个，这时，如果大众传媒对一系列“议题”的报导如果呈现一定排序的话，也会影响公众对这些议题的重要性的判断。

近几年来，中国民众对三农、农民工、生态环境、公共卫生、医疗保障、贫富差距等问题的关切，在很大程度上是传媒强调的结果。在中国，媒体的角色一直被定位在“宣传机器”上。例如，新闻出版署1990年颁布的《报纸管理暂行规定》第7条讲得很明确，“我国的报纸事业是中国共产党领导的社会主义新闻事业的重要组成部分，必须坚持为社会主义服务、为人民服务的基本方针，坚持以社会效益为最高准则，宣传马克思列宁主义、毛泽东思想，宣传中国共产党和中华人民共和国政府的方针和政策；传播信息和科学技术、文化知识，为人民群众提供健康的娱乐；反映人民群众的意见和建议，发挥新闻舆论的监督作用”。[81] 那么党的喉舌为什么近年来会变得越来越具有公共性，成为连接政府与民众的双向桥梁呢？这是因为媒体的数量和性质都发生了巨大的变化。

在量方面，与改革初期比，电台的数量增加了三倍，电视台、报纸、杂志的数量都增加了十倍左右。[82] 质的变化更为深刻。从1980年代开始，中国的传媒便开始市场化，这个进程在90年代以后加快了。现在，虽然国家仍掌握电台、电视台、报纸和一些刊物的所有权，但传媒机构失去了国家财政拨款，必须在激烈的市场竞争中求生存。一旦追求利润成为传媒机构的主要驱动力，其日常运作的逻辑便改变了：它们必须考虑如何吸引读者或观众？如何扩大自身的影响力？当然党和政府的机关报、机关刊物自由度比较小，但这些传媒机构在转向传媒产业的过程中，都增设了自由度相对大得多的附属报刊，例如《人民日报》属下的《环球时报》，新华社属下的《瞭望东方周刊》，上海文汇新民联合报业集团属下的《新民周刊》和《外滩画报》，广东省新闻出版集团属下的《新周刊》，以及南方报业传媒集团属下的《南方周末》、《南方都市报》、《新京报》、《21世纪经济报导》等。本来就不属于党报系统的《中国新闻周刊》、《财经》、《商务周刊》、《中华工商时报》等报刊相对独立性也不小。在这些著名报刊的带动下，全国几百家报刊（例如《江南时报》、《大河报》等）纷纷开辟或增加新闻评论和公共事务讨论的版面，不断试图拓宽的言论边界。影响所至，已经波及到了某些广播和电视媒体。

在竞争的压力下，媒体往往会主动“三贴近”：贴近群众，贴近生活，贴近真实，不时报导敏感的新闻事件，评论敏感的时政话题。正是在这种背景下，大众传媒开始更积极主动地为各种利益诉求开辟表达的空间，促使某些民众关心的议题变为公共议题，进而推动国家政策、法律、体制的变革。

大众传媒面临的竞争不仅来自传统媒体内部，还来自新兴网络媒体，如互联网、手机短信等，尤其是互联网的兴起迫使传统媒体不得不改变以往新闻和信息的传播格局，并且为公众讨论公共事务提供更开放的空间。

如果从1994年4月20号中国正式进入互联网之日算起的话，中国进入网络时代不过10年 之余。然而，如下图所示，互联网发展可以用“爆炸型”来形容。1997年初，全国的互联网使用者不过区区62万人；到2005年7月，这个数字已经暴增至1.03亿，而且增长的势头仍没有放缓的迹象。

资料来源：中国互联网络信息中心，《中国互联网络发展状况统计报告》，历年。

2000年前，由于网民数量低于1000万，真正意义上的网络媒体还没有形成。随着网民在2001年突破2500万，情况开始发生变化。2002年，当网民超过4500万时，网络舆论急遽升温。2003年，当网民达到7000万时，网络舆论风起云涌，“黄碟”案、刘涌案、黄静案、宝马案、日本人珠海买春案、京沪高铁案、孙志刚案在虚空间掀起一个又一个巨大的舆论浪潮。难怪这一年后来被人称作“网络舆论年”。[83]此后，互联网成为公众传递信息、表达意见、评论时政、释放情绪的一个主要渠道，网络舆论对公共议程设置的影响越来越显著。

与传统媒体比较，互联网最大的特点是人人都是潜在的信息发布者，信息多向（而不是单向）传播，信息传播范围扩大到全世界，信息可以瞬时传遍地球每个角落。这些特点使控制信息难上加难，使普通网民拥有了前所未有的话语权，也使公共权力不再可能完全在暗箱中操作。[84]

出现具有公共性、开放性、交互性、多元性、瞬时性的网络媒体后，公共议程的设置逻辑也开始发生变化。在传统媒体时代，议程说到底是由屈指可数的传媒机构设置的；而政府通过控制传媒机构来影响议程设置相对来说比较容易。进入大众网络时代，情况就不同了，网民可以通过互动，将他们认为重要的问题（而不是传媒机构认为重要的问题）变为公共议程的一部分。例如，在官员腐败、下岗失业、贫富悬殊、处女卖淫、宝马车撞人、孙志刚被打致死、农民负担过重、农民工讨取欠薪、教育乱收费、医疗体制改革失败、朗咸平批评国企改革等一系列网上讨论活动中，网络舆论都显示出设置公共议程的力量，因为所有这些问题都触犯了民众十分关心的公平正义原则。

由于网络已成为反映民意的渠道，中国的最高决策层对它也越来越重视。在2003年“非典”肆虐期间，国家主席胡锦涛和国务院总理温家宝都透露，他们也曾亲自上网，了解舆情。2004年9月举行的中共十六届四中全会指出，“要高度重视互联网等新型媒体对社会舆论的影响”。为此，在传统内参报告以外，国务院办公厅秘书一局信息处最近开始定期编辑《互联网信息摘要》，报送国务院领导。《互联网信息摘要》反映的社会问题非常广泛，最近不少大案如安徽阜阳假奶粉案、广州农民工讨薪遭打、湖南嘉阳违法拆迁案等都是通过这条渠道迅速上达国务院的。[85] 从高层对网络舆情的高度关注，可以看出网络媒体的影响力之大。

当然，网络媒体与传统媒体并不是相互对立的，它们的作用完全可以是互补的。当某个议题引起网民广泛关注时，传统媒体往往会马上介入，进行采访和深度报导，黄静案、日本人珠海买春案、京沪高铁事件都是这样的例子。反过来，某家传统媒体机构对个别事件的报导可能在网络论坛上引起轩然大波，使它迅速变为公共议程的一部分。在更多情况下，网络媒体与传统媒体交互作用，很难辨别是谁引导谁。“孙志刚事件”就是两者互动的一个典型。在网络普及以前，广州地区的报纸就曾对“收容遣送事件”作过一些调查性或揭露性的报导，仅在2000年至2001年两年间，这样的报导就有6则之多，但都没有引起太大的反响。[86] 2003年3月20日，湖北青年孙志刚因未带证件，在广州收容所被打致死。3月底，一位在北京学传媒的研究生在著名BBS提供网站“西祠胡同”的“桃花坞”讨论区公布了这个消息。“桃花坞”是全国各地媒体从业者聚集的地方。这则消息于是引起了《南方都市报》深度报导记者陈峰的注意。陈峰与他的同事在采访孙志刚的亲属和有关部门以后，于4月25日率先在报纸上对此案进行了揭露。[87] 其后，别的媒体纷纷转载。但更重要的是，这时中国的互联网已发展到拥有近7000万网民，孙志刚事件在网络上引起了强烈反响。如果没有网民的推波助澜，这个事件也许会像以前一样，一时激起层层涟漪，但很快便恢复到风平浪静、水波不兴的局面。然而，借助网络的威力，这个事件造成舆论哗然，形成强大而持续的民意压力，并最终推动政府于6月20日废止了实行多年的收容遣送制度。网络媒体与传统媒体交叉作用竟能这么快导致一项制度的变革，这不仅在中国、即使在世界上恐怕也是空前的。

除了像孙志刚案这样的“焦点事件”外，在多数情况下，舆论影响公共议程的设置、进而影响正式议程的设置是一个较长的过程。对比最近几年提上公共议程的话题与政府政策的调整，我们可以看到两者之间存在一条清晰的脉络，包括三农问题、农民工问题、户籍改革问题、义务教育问题、公共卫生问题、医疗保障问题等。在所有这些领域，舆论对原有政策的批评一般都比政策调整要早3至5年，前者对后者的推动作用毋庸置疑。[88]

最初，舆论批评的焦点集中在具体政策领域，但人们逐步认识到，具体政策之所以出现偏差，是因为中央政府采取了“效率优先”的整体政策导向，[89]地方政府则为了追求GDP高增长率而不息一切代价。于是，近年来在网络和传统媒体上，我们看到对这种政策导向的普遍质疑和强烈抨击。面对舆论的压力，中央决策层不得不作出回应。为了缓解批评，2002年底召开的中共十六大试图重新解释“效率优先、兼顾公平”的含意，使用了“初次分配效率优先、再次分配注重公平”的提法。[90]但贫富悬殊的残酷现实告诉人们，初次分配中的不公平问题（例如垄断行业与非垄断行业之间的收入差距，老板、经理、干部与普通职工之间的收入差距）同样需要重视，单靠财税等再分配杠杆来调节是远远不够的。[91] 2003年10月，党的十六届三中全会虽然仍然沿用“效率优先、兼顾公平”的提法，但其分量已被“以人为本”的“科学发展观”大大冲淡。到了2004年，十六届四中全会干脆放弃了“效率优先，兼顾公平”的提法。[92] 2005年底，中共十六届五中全会通过的《关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》又进了一步，提出未来中国要“更加注重社会公平，使全体人民共享改革发展成果”。[93]

指导思想是个纲，纲举目张。指导思想开始调整以后，新一届中央领导集体已经或正在采取一系列重大举措，切实解决生态环境恶化、地区发展失衡、农业基础薄弱、农村发展滞后、农民增收缓慢、城乡差距拉大、工人下岗失业、克扣拖欠工资、国有资产流失、职工权益受损、贫富过于悬殊、矿难事故频发、疾病疫情不断、医疗保障缺失、教育费用高昂、房价上涨过快、征地拆迁野蛮、社会治安不靖等问题。[94]从“发展是硬道理”、“先富论”、盲目追求GDP增长，到“以人为本”、“共同富裕”、“构建社会主义和谐社会”是个历史性的跨越。没有民众对“改革”的质疑反思，没有新兴与传统媒体对公共政策的激烈辩论，没有社会要求重新定位中国改革的强烈呼声，政策导向出现如此巨大的转折是难以想象的。[95]

小结

在今日中国，六种公共政策议程设置模式依然同时并存。但与毛泽东和邓小平时代相比，强人政治的色彩已近销声匿迹。在议程设置过程中，随着专家、传媒、利益相关群体和民间大众发挥的影响力越来越大，“关门模式”和“动员模式”逐渐式微，“内参模式”成为常态，“上书模式”和“借力模式”时有所闻，“外压模式”频繁出现。用执政党自己的术语来说，议程设置已变得日益“科学化”和“民主化”了；或用国务院总理温家宝的话来说，议程设置“突出了着力解决经济社会发展中涉及全局和人民群众关注的重点问题”。[96]虽然“科学化”和“民主化”的程度未必尽如人意，但从这个角度观察，我们可以看到，中国政治的逻辑已经发生了根本性的变化，而西方泊来的“威权主义”（authoritarianism） 分析框架则完全无力把握中国政治中这些深刻的变化。在过去几十年里，这个标签象狗皮膏药一样往往被随处乱贴，从晚清时代开始，一直到民初时代、军阀时代、蒋介石时代、毛泽东时代、邓小平时代、江泽民时代、胡锦涛时代无一幸免。中国政治在此期间发生了翻天覆地的变化，贴在中国政治上的标签却一成不变。如此荒唐的概念与其说是学术分析工具，不如说是意识形态的诅咒。现在已经到了彻底摆脱这类梦呓的时候了。